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土地利用规划亟待立法保障
来源: 中国国土资源报 | 【 】【打印】【关闭

  核心提示 

  目前我国土地利用规划缺乏强有力的法律手段,规划的严肃性、权威性得不到保障,违反规划用地的行为得不到有效遏制,影响规划对土地利用的整体控制作用。加快土地利用规划立法,是推进依法规划、科学规划、民主规划的根本要求,是促进经济社会科学发展和严格土地管理的现实需要,大势所趋,刻不容缓。

  土地利用规划,是国家为实现土地资源优化配置和可持续利用,保障经济社会全面协调可持续发展,在一定区域、一定时期内对土地利用所作的统筹安排和制定的管控措施。土地利用规划制度是现代土地管理的基础制度,与土地权利制度一起,共同构成现代土地管理的两块基石。

  土地利用规划工作日显重要 

  土地利用规划作为人类有目的地组织土地利用的行为,在原始农业文明兴起之初就已经出现,如我国西周时期的井田制度就可视为土地规划的雏形。但只有在工业革命之后,特别是城市化发展到一定阶段,土地利用的社会和环境问题日益突出,才有了现代意义的土地利用规划。今天,土地利用规划作为土地利用国家干预的基本工具,在世界范围内普遍存在,其主要作用是克服“市场失灵”,并通过利益的分配和调整,促进社会福利的增长和公平分配,保障经济、社会和资源环境的持续协调发展。

  正是基于制约、规范和引导市场个体和地方政府土地利用行为的考虑,1998年修订《土地管理法》时,将国外行之有效的土地用途管制制度写进了法律,明确规定,国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。可以说,土地用途管制制度是1998年修法的核心,编制和实施土地利用规划则是落实土地用途管制制度的主要措施。

  迄今,我国已经开展了三轮全国性的土地利用总体规划编制工作,即1986年全国人大通过《土地管理法》后开始组织编制,至1996年底大部分完成第一轮土地利用总体规划;1997年中发11号文件要求重新修订,到2001年初基本完成第二轮土地利用总体规划;2005年6月国办发32号文件部署,到目前已全面完成第三轮土地利用总体规划。

  至今,我国已形成国家、省级、市(地)级、县级和乡镇级五个层次完整的土地利用总体规划体系,此外,还部署开展了土地整治、土地复垦等专项规划、详细规划,形成了较为完整的土地规划体系。按规划批地用地、落实土地用途管制的制度已经建立,土地利用规划的地位和作用不断加强。通过土地利用规划的编制实施,对保护我国有限的耕地资源,保障国家粮食安全,合理利用土地资源,促进节约集约用地起到了至关重要的作用。

  尚缺乏强有力的法律保障 

  我国人多地少资源不足的基本国情,经济社会发展的用地需求和改善土地生态环境的迫切需要,客观上决定我们必须从长远和全局出发、综合协调安排各业、各类用地,妥善处理保护与发展的关系,切实搞好土地利用规划,为加强土地调控和用途管制提供依据。从长远和全局看,坚守18亿亩耕地红线,调控建设用地总量、结构和布局主要依据土地利用规划。可见,进一步严格土地管理,加强土地调控,对土地利用规划工作提出了更高要求。

  但是,由于现行法律法规对土地利用规划的规定比较原则且不够全面,土地利用规划的作用还远没有得到充分发挥,出现了一些地方对规划编制不重视、规划实施较随意等问题;土地利用总体规划作为统筹城乡发展和协调各行业、各部门经济活动的综合平台,缺乏相应的法律制度保障,一些地方在编制区域发展、城乡建设、产业发展、生态建设等相关规划时,与土地利用规划衔接不够,各类园区、城市新区建设违反土地利用总体规划的情况还较普遍,迫切需要通过加快土地利用规划立法,来确保土地利用规划编制的科学性和实施的权威性。

  一是缺乏强有力的法律手段,使规划的严肃性、权威性得不到保障。在许多国家,土地规划以立法方式制定,或者通过立法赋予规划充分的权力,以强化规划的权威性。在我国,虽然法律赋予土地利用总体规划很高的地位,比如规定土地利用总体规划属于国家行为(“国家编制土地利用总体规划,规定土地用途”,“下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制”),土地利用总体规划的审批层级高(只有国务院和省级政府有审批权),但由于法律只明确了土地利用总体规划的基本原则和各级人民政府必须编制规划的义务,对土地利用规划的法律属性、法律效力并没有明确界定。这一法律属性上的缺失,造成一些地方土地利用规划实施中随意调整甚至越权调整规划,尤其是在土地利用总体规划与其他建设规划不一致时,受地方政府GDP目标驱动,土地利用总体规划往往被迫让位于建设项目,使土地利用总体规划的统筹协调作用大大削弱。

  二是缺乏强有力的法律手段,使违反规划用地的行为得不到有效遏制。仅仅依靠行政管理手段无法减少和杜绝违规用地或违规批地,尤其对社会上的违规用地,行政手段非常有限。由于法律规范的缺失,在处理违规现象时容易滋生权力腐败,也使最有效的社会监督力量得不到充分利用。

  三是缺乏强有力的法律手段,影响规划对土地利用的整体控制作用。我国涉及土地利用的部门和规划较多,如主体功能区规划、区域规划、城乡规划、交通运输发展规划、水资源保护和利用规划、林地利用保护规划等等,都涉及土地利用,并且大多有国家法律法规为依据,如城乡规划有《城乡规划法》,水资源规划有《水法》,林地保护利用规划有《森林法》等。而土地利用总体规划作为统筹城乡发展和协调各行业、各部门土地利用活动的综合平台,由于现行法律法规对土地利用总体规划的规定比较原则且不够全面,实践中明显影响到土地利用总体规划在土地利用上综合统筹能力的发挥,这也与国家赋予它的职能与地位极不相称。

  四是缺乏强有力的法律手段,使公众参与、民主决策等现代规划原则和理念得不到有效落实。为防止政府滥用权力、保证规划公正合理、保护土地产权人合法权益,当代各国对民主规划都特别关注,公众参与也因此成为最重要的规划原则之一。另外,公众参与还可以增进公众对规划的了解和理解,增强遵守规划、维护规划的自觉性和责任感。但由于缺乏明确的法律规定,公众无论在参与的范围还是参与的程度上都有不小差距。

  总之,当前形势下加快土地利用规划立法,是推进依法规划、科学规划、民主规划的根本要求,是促进经济社会科学发展和严格土地管理的现实需要,大势所趋、刻不容缓。

  土地利用规划立法条件业已具备 

  目前,我国推进土地利用规划立法工作的条件业已具备。首先,我国土地利用规划工作经过多年理论与实践探索,为立法工作奠定了基础。其次,国外行之有效的土地利用规划法律规范和立法经验可供借鉴。再次,一些省区开展土地利用规划立法工作,提供了实践经验。如:浙江等省先后出台了土地利用总体规划条例,许多省区制定了土地利用规划管理办法等行政规章。最后,在新一轮土地利用总体规划修编过程中,加强了对土地利用规划法律属性与立法准备方面的基础性研究,形成了一系列规划编制的标准、技术规范,出台了一系列实施管理办法,这些研究成果对规划立法也将起到积极推动作用。从法律效力看,最好能一步到位制定《土地利用规划法》,如考虑到《土地管理法》修订尚需时日,为做好二者的衔接,也可先行制定《土地利用规划条例》。

  土地利用规划立法,应全面明确土地利用规划的原则、目标、任务和规划的体系、规划内容,以及规划编制、审批与组织实施制度,与相关规划的关系等,对各级政府在规划中的权限和责任予以界定。重点解决三个关键问题:

  一是要通过立法明确各级土地利用规划的主要目标和任务,切实发挥土地利用规划在统筹协调、全面落实科学发展观中的基础调控作用。可以借鉴西方国家的成功经验,通过立法理清各级规划的功能定位与责任分工,国家和省级规划要偏重宏观性、战略性问题,地(市)级规划注重政策性、结构性问题,县、乡级规划作为操作层面的规划,重点落实各类土地的结构与利用方向,落实具体用地的用途管制政策。通过各级土地利用规划的层层控制和分工协作,确保国家利益与地方利益、全局利益与局部利益协调统一。

  二是要通过立法理顺土地利用规划与其他相关规划的关系,切实维护土地利用总体规划在土地利用上的统领地位。我国与国外的较大差别表现在我国的规划领域多部门分头管理,规划实施中出现大量矛盾和冲突。在这种管理体制下,必须突出土地利用总体规划基础性、长远性、综合性规划的法律地位,建立局部服从整体、短期服从长远、地方服从国家的规划秩序,保障土地利用总体规划在土地利用上的主导性、权威性,只有这样,土地管理的国家目标才能有效实现。

  三是要通过立法确定土地利用规划中的各项权利与义务,为和谐社会建设和民主法治建设保驾护航。国外在制定规划过程中十分注重公众参与,这一过程不仅给政府、专家、机构和公民提供相互了解、学习、互动的机会,增强规划的社会意识和社会的规划意识,更重要的是它有利于保障规划的公开、公平性,有利于消除土地利用矛盾、促进社会和谐。我国正在全面推进民主法治建设,无论从社会发展的角度还是从提高规划科学性、操作性的角度,加强规划公众参与都十分必要。要通过规划立法建立民主、科学的土地利用规划程序,在规划中充分保护公众的知情权和参与权,公平保护土地权益人的利益。

  (作者系国土资源部规划司司长)

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