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手执强制权,须有敬畏心
来源: 中国国土资源报 | 【 】【打印】【关闭

  近日,陕西省高级人民法院公布了行政强制措施违法的典型案例,有一部分涉及行政征收等国土资源管理工作,这些案例从执法主体、执法程序、事实认定、及时履责、行政行为裁量等方面进行剖析,对规范行政机关行政强制行为,进一步提高行政执法水平,促进行政机关依法行政进行了实务指导,本期摘登4起案例以供读者参考。

  【补偿协议未达一致不能强拆】 

  ——姜东草诉渭南市临渭区人民政府确认房屋拆迁行为违法案 

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  【基本案情】 

  2009年10月,渭南市委、市政府决定由临渭区政府组织实施中心城市老城区东入口区域综合改造项目。临渭区政府决定该改造工程中涉及拆迁房屋的项目,由向阳街办实施。向阳街办为此成立了向阳街办拆迁指挥部。

  2010年6月,向阳街办拆迁指挥部向渭南市城市房屋拆迁管理办公室提出办理《关于市区东入口改造拆迁许可证的申请》。渭南市城市房屋拆迁管理办公室于2010年12月27日向向阳办拆迁指挥部颁发了渭拆许字(2010)LW010号房屋拆迁许可证,拆迁期限为2010年12月1日至2011年10月1日。后因拆除期限届满,拆迁工作还未完成,经向阳办拆迁指挥部申请,渭南市城市房屋拆迁管理办公室批准将拆迁期限延长至2012年4月1日。

  姜东草在临渭区向阳街办抱丰一组有住房一幢,在渭拆许字(2010)LW010号拆迁许可证载明的拆迁范围内。在拆迁和多次协商过程中,向阳街办拆迁指挥部单方委托陕西西安富凯评估公司对姜东草的房屋进行了评估,但姜东草认为拆迁方提出的补偿项目、数额均不尽合理,始终未与拆迁方签订拆迁补偿协议。2012年3月21日,向阳街办拆迁指挥部向姜东草送达了《通知》,要求姜东草在2012年3月23日之前,尽快与拆迁指挥部协商签订拆迁补偿协议,并自行搬迁。姜东草在接到通知后仍未就拆迁补偿事宜与拆迁指挥部签订协议。在此情况下,临渭区政府即于2012年3月23日组织相关单位及人员对姜东草的房屋进行了拆除。姜东草不服,向渭南市中级人民法院提起诉讼。

  【裁判结果】 

  渭南市中级人民法院经审理,判决:确认临渭区人民政府组织实施拆除姜东草房屋的行政行为违法。临渭区人民政府不服,提起上诉。陕西省高级人民法院审理认为:本案争议的焦点是,临渭区政府组织实施拆除姜东草房屋的行为是否违法。

  根据《城市房屋拆迁管理条例》第十五条的规定,拆迁补偿安置协议订立后,被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的,拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁,也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间,拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。该《条例》第十六条规定:“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的,由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的,可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的,诉讼期间不停止拆迁的执行。”本案中,临渭区政府未就拆迁补偿事宜与姜东草达成拆迁补偿协议,即于2012年3月23日组织相关单位及人员对姜东草的房屋进行了强制拆除。根据上述法律规定和案件事实,同时结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条“政府不得责成有关部门强制拆迁”的规定,临渭区政府在未就补偿安置事宜与被上诉人姜东草达成拆迁补偿协议的情况下,即组织相关单位及人员实施了拆除姜东草房屋的行政行为,违反了上述法律规定,该拆除行为违法。临渭区政府上诉的理由不能成立,依法不予支持。一审判决对此认定正确,依法应予维持。

  【典型意义】 

  随着城镇化建设不断深入,城市棚户区改造步伐加快,涉及国有土地上房屋征收、补偿和拆迁案件越来越多。为了规范房屋拆迁行政行为,保障房屋所有权人的合法权益,2001年6月13日国务院公布了《城市房屋拆迁管理条例》。该《条例》规定,拆迁人与被拆迁人应当就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过度期限等事项,订立拆迁补偿安置协议;达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制执行。即《城市房屋拆迁管理条例》实行的是“双轨制”的强制执行,一是行政机关自行强制执行,二是申请人民法院强制执行。但在行政机关自行强制执行中,是有前提条件的,必须是被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,才能由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁。如果未达成拆迁安置协议,也未经房屋拆迁管理部门裁决,行政机关是绝对不能自行强制执行的,否则自行强制执行行为违法。

   

  

  【相对人诉权应及时告知】 

  ——苏小红等诉吴起县人民政府强制拆迁行为违法案 

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  【基本案情】 

  2012年8月1日,吴起县人民政府作出房屋征收决定对原告苏小红、侯新建、冯保在内的225户(352间)房屋进行征收并公告。按照征收补偿与安置方案,要求被征收人在决定公告之日起45日内签订房屋征收补偿安置协议。因原告在内的部分被拆迁人未签订房屋征收补偿安置协议,2013年4月27日,被告吴起县人民政府对原告在内的13户被征收人作出被征收房屋补偿的决定,并告知被征收人不服该决定,可以在决定书送达之日起60日内申请行政复议或在3个月内向人民法院提起行政诉讼。2013年4月28日,将征收补偿决定送达原告,原告拒收。2013年5月30日,原告的被征收房屋被强制拆除。2015年4月14日,原告向延安市中级人民法院提起行政诉讼,请求依法确认被告强制拆除原告房屋的行为违法。

  【裁判结果】 

  一审法院认为,本案中,被告向原告作出房屋征收补偿决定后,在原告享有的法定申请复议或提起行政诉讼的期限尚未届满前,未依法申请人民法院强制执行即自行强制拆除原告房屋,被告强制拆除原告房屋的行为违法。被告在实施房屋强拆行为时未告知原告应有的诉权和诉讼期限,依据《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定,原告知道具体行政行为内容,不知道诉权或起诉期限的,起诉期限从知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算,最长不得超过知道或者应当知道具体行政行为内容之日起两年。原告是在2015年5月30日前即2015年4月14日提起的行政诉讼,未超过法定诉讼时效。据上,依照《行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定,确认吴起县人民政府于2013年5月30日对原告苏小红、侯新建、冯保的房屋实施的拆除行为违法。吴起县人民政府不服,提起上诉。陕西省高级人民法院经审理,判决:驳回上诉,维持原判。

  【典型意义】 

  行政机关是否享有强制执行权,必须依据法律的规定,法无授权不可为。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款规定,被征收人在法定期限内不申请复议或不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,由作出房屋征收决定的市、县人民政府依法申请人民法院强制执行。可见,吴起县人民政府在未申请人民法院强制执行的情况下,直接自行强制拆除原告的房屋,超越了其法定职权,应属越权违法。行政诉权是行政相对人依法享有的基本权利,是实现权利救济的前提和保障。故行政机关依据程序正当的要求,在作出对行政相对人权利义务产生实际影响的行政行为时,应告知行政相对人依法享有的诉权和行使诉权的期限,行政机关未告知的,应适用有利于对行政相对人诉权保护的特殊规定。本案中,吴起县人民政府虽然在作出的《征收房屋补偿的决定》中告知了被征收人的诉权,但在其作出的拆除房屋强制执行行为时未告知,一、二审法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定,认定原告的起诉未超过起诉期限,有力地保护了行政相对人的诉权。

  【莫用通知代替行政决定】 

  ——张胜利诉高陵县人民政府强制拆除行为违法案

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  【基本案情】 

  2008年12月17日,西安市成立集中整治违法用地专项行动领导小组。2010年11月17日,市集中整治违法用地专项行动领导小组发布了市整治办关于限期拆除110宗违法用地的市整治发〔2010〕4号通知,要求将2010年违法占地拆除名单在同年11月30日18时前全部拆除,该通知根据市领导的指示,以违法用地上的建筑物、构筑物全部拆除;建筑垃圾清除干净;所占耕地复垦、复种到位为拆除标准,由各区政府和开发区管委会为拆除责任主体,鼓励自拆,对于不自拆的,依法强制拆除。被告高陵县人民政府按照西安市集中整治违法用地的有关通知要求,于2010年11月23日下发〔2010〕153号通知,成立高陵县集中整治违法用地专项行动领导小组。

  2013年12月18日,原告张胜利取得农用地承包经营权证,承包期限为2012年10月3日至2029年9月30日,承包地的总面积为2666.8平方米。2013年8月5日,原告取得个体工商户营业执照,经营范围为生猪养殖。同年9月14日,原告在承包的土地上占用480平方米开始修建养猪场。同年12月13日,高陵县集中整治违法用地专项行动领导小组办公室向原告送达县整治通字〔2013〕267号责令限期拆除整改通知书,限令原告三天内拆除非法占用耕地上的建筑,12月17日,该领导小组办公室组织镇政府、村民委员会带领三十余人用装载机对原告承包地上的建筑物实施了拆除。张胜利遂向法院提起行政诉讼要求确认被告强制拆除行为违法。

  【裁判结果】 

  西安市中级人民法院审理后认为,被告对原告养猪场实施拆除前,仅下发责令限期拆除整改通知,未予公告,且没有作出合法的行政决定书,直接对建筑物实施拆除,其行为不符合《土地管理法》第八十三条和《行政强制法》第三十四条、第三十五条及第四十四条的相关规定,违法了法定程序。遂判决:确认被告高陵县人民政府2013年12月17日拆除原告张胜利养殖场的行为违法。高陵县人民政府上诉后,陕西省高级人民法院判决驳回上诉、维持原判。

  【典型意义】 

  本案是在开展集中整治违法用地专项行动的背景下,被告因未依照法定程序进行强制拆除而被法院确认行政行为违法的案件。在开展专项活动时,通常涉及的行政相对人多、影响大、时间紧、任务重,行政机关为了落实上级要求,实现政绩效果,过分追求行政效率,更容易忽视依法行政的程序性要求。关于规范行使行政职权的程序性法律规定,看似环节繁多,加大了行政成本,但对于依法行政和保障公民基本权益有着不可或缺的重要意义。因此,行政机关在具体实施行政行为时,除了依照上级文件要求,更要严格遵循相关法律规定,履行法定程序,依法正确行使行政职权。本案中,被告未作出合法的行政决定书,且未履行公告程序,而直接对原告的养殖场进行强制拆除,法院依法判决被告行政行为违法,彰显了司法公正,维护了公民权益,对行政机关依法行政起到了监督作用。

  【强拆须经法律明确授权】 

  ——屈涛诉商洛市商州区人民政府行政强制行为违法案 

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  【基本案情】 

  2011年商洛市人民政府进行商州区西街片区旧城改造,原告屈涛房屋坐落在商州区西街原132号,位于旧城改造范围内。被告商洛市商州区人民政府成立了商州区西街片区旧城改建房屋征收办公室(简称商州区旧改办)负责房屋征收补偿工作。

  2012年10月15日,原告屈涛之父屈载宁以屈涛的名义与商州区旧改办签订了《市区西街片区旧城改建房屋征收实物安置与货币补偿协议书》,协议书中对房屋征收安置、搬迁过渡、费用结算等情况进行了具体约定。其中第五条约定乙方(屈涛)必须在7日内腾空房屋,将房屋交甲方(商州区旧改办)。协议签订后,原告未在约定时间内履行交房义务。2013年8月14日被告商洛市商州区人民政府组织人员对原告的房屋进行了拆除。原告于2015年5月31日诉至商洛市中级人民法院,要求判决确认被告强拆民房的行政行为违法并判令被告在原地恢复被强拆的房屋。

  【裁判结果】 

  商洛市中级人民法院认为,根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第二款的规定,房屋征收部门与被征收人订立补偿协议后,一方当事人不履行补偿协议约定的义务的,另一方当事人可以依法提起诉讼。原告屈涛在由其父屈载宁代签房屋征收补偿协议后,没有在约定期限内移交房屋,被告应依法提起诉讼,被告直接组织工作人员对原告房屋实施强制拆除行为没有法律上的职权依据,故原告请求判令被告拆除房屋的行政行为违法的理由成立,本院予以支持。原告房屋位于西街片区旧城改造范围以内,该区域房屋和土地已被依法征收,原告也与被告签订了房屋征收补偿安置协议,故原告请求判令被告在原地恢复被强拆房屋的诉讼请求不能成立,本院不予支持。故依照《行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定,判决确认被告商洛市商州区人民政府拆除原告屈涛位于商州区西街原132号房屋的行为违法,驳回原告屈涛要求被告在原地恢复被强拆房屋的诉讼请求。

  【典型意义】 

  行政机关行使行政权,必须严格遵守职权法定,法无明文规定不得为的原则。特别是在作出对公民、法人和其他组织不利影响的行政行为时,必须要有法律上的明确授权,法律没有明文规定的,行政机关不能推定自己具有该项权利而为之。《行政强制法》第十三条规定:“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。我国现行法律没有规定作出房屋征收决定的行政机关可直接实施强制拆除房屋的行为。本案被告在法无明确授权的情况下,强制拆除原告的房屋,超越了其法定职权。当前,在城市房屋征收和拆迁工作中,一些当地政府为了推进工作,越权强制拆迁的情况屡见不鲜,因强制拆迁引发的矛盾已经成为社会不稳定的重要因素。因此,各级政府和行政职能部门应当树立“有限政府”理念,防止权力自我扩张。

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