行政处罚（之二）

行政处罚的适用

行政处罚的适用，是指行政处罚主体对应受处罚的对象具体运用行政处罚规范、实施行政处罚的活动。

行政处罚的适用必须针对法定的对象。行政处罚的适用对象应当是有违反行政法规范的行为。具备责任能力、依法应受行政处罚的公民、法人或者其他组织。

行政处罚适用的原则

1、纠正违法原则。是指行政处罚的实施机关在对违法对象实施行政处罚的同时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。行政处罚只是手段，其目的不是为罚而罚，应该是纠正违法和防范再违法。

2、一事不再罚原则。行政处罚的实施机关对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。该原则主要是为了防范重复罚款，保护受处罚人应有的合法权益。

3、行政处罚不能取代其他法律责任原则。这是指不能以行政处罚取代民事制裁和刑事制裁。如果当事人的同一个违法行为具有多重法律责任，不能仅受到行政处罚而不予追究其他法律责任。

不予处罚和从轻或减轻处罚

《行政处罚法》规定的不予处罚的情形包括：（1）精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的；（2）不满14周岁的未成年人有违法行为的；（3）违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；（4）超过追责时效的。

从轻处罚，是指违法当事人在法定的处罚幅度内就轻、就低予以处罚，但不能低于法定处罚幅度的最低限度。减轻处罚，是指违法当事人在法定处罚幅度的最低限以下给予处罚。《行政处罚法》规定，当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（1）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（2）受他人胁迫有违法行为的；（3）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（4）其他依法可以从轻或者减轻行政处罚的。

从重处罚

从重处罚，是指对违法当事人在法定处罚方式或幅度内，适用较严厉的处罚方式或就高、就重予以处罚。

分别处罚

分别处罚，是指对同一违法行为中的多个当事人或者对同一当事人不同种类的多个违法行为分别加以确定，并分别给与相应的行政处罚。主要有以下几种情况：（1）两人以上共同实施同一个违法行为，处罚实施机关应根据它们各自在违法活动中的作用、情节及危害后果，分别给与处罚并分别执行；（2）一人同时实施了两个以上不同种类的违法行为，并应由同一个处罚实施机关管辖的，处罚机关应对其多个违法行为分别处罚，然后合并执行。

追责时效

追责时效是指对违法行为予以追究的有效期。《行政处罚法》规定，违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。从违法行为发生之日起计算，如果违法行为有连续状态或者继续状态的，从行为终了之日起计算。此外，针对一些特殊的行政处罚，其他法律专门另行规定了时效，如《治安管理处罚条例》规定追究治安违法行为的时效为6个月，《海关法》规定追究走私行为的时效为3年。

〔案例〕

2004年3月，王某与某县付坊乡政府签订了温泉宾馆转让开发合同。合同约定，王某以人民币68万元买断宾馆区域内地下温泉资源及地上四至界线范围内的土地、建筑物、地面附着物等一切资产，开发经营期限50年。合同签订后，王某全权委托褚某设立度假村公司，利用温泉水资源从事洗浴经营。但一直未办理地热资源采矿权的转让、开采等审批手续。

2006年11月，该市国土资源局以“未经国土资源管理部门批准，擅自转让地热资源，并开发兴建度假村的行为，构成了非法转让矿产资源、无证采矿的违法事实”为由依照《矿产资源法》及其实施细则的有关规定，作出行政处罚决定，对付坊乡政府和度假村公司处以罚款12万元，并限期依法补办采矿权手续。度假村公司不服处罚提起行政复议。

度假村公司认为，其开发利用的温泉水是地表水，属于水资源，不属于矿产资源，其行为没有违反《矿产资源法》的规定。根据《矿产资源法实施细则》和本省政府办公厅关于省水利厅职能配置内设机构和人员编制的有关文件的规定，原地矿厅承担的地下水行政管理职能，由省水利厅承担，市国土资源局对该行为没有管辖权。

国土资源局认为，当事人开采的温泉水不是自然溢出的地表水，是通过钻机开采的地热水资源，也是矿产资源，地热水资源属于其行政管理职责范围。依据中央机构编制委员会办公室《关于矿泉水地热水管理职责分工问题的通知》规定，开采矿泉水、地热水用于商业经营的企事业单位，凭取水许可证向地质矿产主管部门办理采矿许可证，并依法向地质矿产主管部门缴纳矿权使用费和矿产资源补偿费。本省政府办公厅也对省国土资源厅的职能配置、内设机构和人员编制作了明确规定，其中包括“管理矿泉水和地热资源开发利用、监测、监督地下水过量开采与污染”的职能。付坊乡政府违反规定将地热资源转让给王某，度假村公司从王某手中接管温泉宾馆从事经营活动，一直未办理地热资源转让、开采审批手续。度假村公司和付坊乡政府的行为已分别构成无证开采和非法转让地热资源。

复议机关审查后认为，当事人开发利用温泉水不仅是地下水资源，适用水资源法律调整，同时属于地热资源，适用矿产资源法律调整。根据省政府厅发〔2000〕78号通知的规定，开发矿泉水、地热水、办理取水许可证职能由省水利厅承担。但地热资源的勘查、采矿许可仍由国土资源部门承担。度假村公司开发利用地热资源应向矿产主管部门申请办理采矿手续，其无证开采地热资源的行为，属违法行为。但国土资源局对度假村公司无证开采地热资源的违法所得的事实没有查清，据此作出处以罚款12万元的行政处罚决定没有事实依据，同时付坊乡政府非法转让矿产资源和度假村无证开采矿产资源属于不同主体的两个违法行为，矿产资源主管部门没有分别认定分别作出处理是错误的。据此，决定撤销市国土资源局的行政处罚决定。

〔分析〕

办理该案的国土资源行政主管部门在行政执法过程中比较谨慎，各项程序比较到位。但忽略了两个方面。

一是在行政程序上的忽略。对不同主体的不同违法行为，应进行分别认定，分别处罚。该案件涉及到两个主体的不同违法行为，即付坊乡政府的非法转让矿产资源行为和度假村公司的无证开采矿产资源行为。对此，矿产资源主管部门应分别认定，分别作出行政处罚，对被处罚人各自承担多少处罚金额也应有明确划分。但国土资源局却在同一行政处罚决定书中认定：付坊乡政府、度假村公司未经国土资源管理部门批准，擅自签订转让地热资源，并开发兴建经营度假村的行为构成了非法转让矿产资源、无证采矿的违法事实。

二是在事实认定上的忽略。认定违法行为事实是进行处罚的前提，行为人的违法行为对社会危害程度决定了案件适用的程序和处罚的轻重。《矿产资源法实施细则》规定的处罚额度均以行为人的违法所得为依据，如规定未取得采矿许可证擅自采矿的，处以违法所得50%以下的罚款；买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源的，买卖、出租采矿权的，对卖方、出租方、转让方处以违法所得一倍以下的罚款。所以查明行为人的违法所得是案件的基本要求，也是作出处罚的前提。但办案机关却在未查明违法所得金额的情况下，裁量罚款数额，属于事实不清。