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北京市郊区宅基地流转问题研究
2010-07-19 | 作者: 姚丽 魏西云 章波 | 来源: 杭州市国土资源局网站 | 【 】【打印】【关闭

  北京市郊区的宅基地流转比较普遍,特别是在交通便利、工业基础条件优越、远郊平原景观秀丽的区域。据调查,京郊大部分村镇的宅基地流转案例占宅基地总数的10%左右,有的甚至高达40%以上。因此,将北京市郊区作为农村宅基地流转的研究区具有十分典型的意义。

  我们的调查点选择了朝阳、大兴、昌平和怀柔四个区(如图1),分别代表近郊平原地区、远郊平原区和远郊山区,便于进行区域间对比分析。再在每个区选择一个乡镇的1个~3个村,重点深入了解该村宅基地和农民房屋的具体情况,考察宅基地和农民住房流转的数量、方式和管理等情况,做到有点有面,点面结合。

  

  北京郊区宅基地流转的主要形式

  

  北京市郊区农村宅基地流转,主要有买卖、租赁和国家征收三种形式,其中以出租最为活跃。

  (1)买卖房屋。随着社会经济的发展和城市化进程的推进,不少务工经商的农民逐步向城镇集聚,取得一定的经济收入后在城市购买商品房,而将原农村住宅连同宅基地出售给他人居住或用作经营场所。据调查,买卖后房屋所有权证发生转移,通常还由买方出资修葺房屋甚至改造房屋结构,部分房屋的用途转变为商业用房。从交易主体看,包括两种情况,第一种情况是本村内成员之间的买卖。有的农村居民农转非后,留下房屋无人居住;有的农户因婚丧嫁娶一户有多处宅基地和房屋,长期无人居住,于是出售给那些急需建房又无处安排的本村居民居住。按照北京市第39号令《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》中第九条规定,“村民全家迁出本村或由农业户口转为非农业户口后另有住房的”,“可经乡人民政府批准,按照规定的价格出售给符合申请建房用地条件的村民”,因此是合法行为。第二种情况是非本村成员购买。在怀柔区和昌平区,一些风景秀丽、依山傍水之地吸引了不少城市居民。有的出售给城市退休人员,用于周末或夏季度假休闲;有的出售给艺人们,办公和居住两用。如昌平区兴寿镇的上苑村,吸引了很多画家在此扎寨,成为有名的“画家村”,他们出钱改造,使基础设施条件和环境不断改善,服务业水平不断提高,带动了农村经济的发展。第一种情况即本村村组成员间的买卖比较简单且具有合法性,而第二种情况比较复杂,涉及本村外的农民和城市居民两类购房主体,其中以城市居民购房为主。但均超出我国现行土地管理制度规定,因此属于不正当交易行为。

  (2)出租房屋。调研发现,农宅出租是最为普遍的流转形式(如表1),即村民在依法取得的宅基地上建成房屋后,将房屋整体或部分出租,个人获得利益,承租人将其作为住宅、办公、休闲、仓库或其他经营服务场所,在出租房屋的同时也出租了宅基地的使用权。据调查,出租房屋以居住用途为主,在流转前后一般不改变房屋的用途,房屋所有权证仍归出租人所有。由于租金水平随着房源紧缺和农村经济发展不断提高,出租期限较短,一般为1年~2年,甚至更短的几个月,租赁到期后按照最新租金水平再续约。然而,有些地区农民住房的租期长达几十年,租金一次性付清,出租人一般进城居住,不会再回来要房,承租人长期拥有此房。由于政府明令禁止宅基地和农民住宅买卖,因此,城镇居民便采用这种变相的手段购买农民的房屋和宅基地。

  (3)国家征收宅基地。因开发区或者基础设施建设需要征占农民宅基地而将农村部分居民搬迁,原宅基地改作他用。如高速公路建设中,公路所经村庄部分农民必须搬迁;或因城市规划调整等原因,城乡结合部的部分原宅基地被用做城市建设用地的。

  

  北京郊区宅基地流转的原因

  

  (1)经济利益驱动寻租行为。房屋通过买卖或出租,可将闲置的固定资产转变成现金收入,收益可观。据调查,旧宅私下出卖价因区位而异,一般不低于原造价,相当原标准新建造价的七八成,而且区位好的乡村农宅卖价不断上扬。密云县城附近的靳各寨村,近5年(2000年-2004年)的农宅卖价为:一个宅院3.2万~10.0万元、平均5.74万元,每间房屋价在0.78万~1.25万元间,平均为0.95万元;而前5年(1995年-1999年)是:一个宅院2.0万~7.0万元、平均4.34万元,每间房屋价在0.50万~1.20万元间,平均为0.70万元。出租房的年租金,在朝阳区的金盏地区为1800元~3600元/ 间,大兴卫星城边缘地带的孙村平均为1183元/间,6905元/户。这种流转收益行为被称作“瓦片经济”,它实际上反映了农民在受到种种制约、难以转入非农就业的条件下,凭借其所属的房地财产增加收入而自发形成、自发调节的一种市场经济现象,有其必然性和合理性,在缺乏管理的条件下也有其无序性和随意性。农村宅基地流转为发展农村经济、增加农民收入、提高农民生活水平发挥了巨大作用。

  (2)多方需求旺盛。城市的快速发展膨胀,引致大量来自外省市的流动人口涌进,由于我国廉租屋等配套人口流动的制度缺陷,导致郊区城乡结合部地带的农民房成为流入城市的低收入人群的栖息地。据北京市统计局的抽样调查,2003年北京市外来人口409.5万人,其中近郊区229万人,远郊区县143.1万人;其居住场所,租房占51.3%,居第一位,约合159万人。这个数字印证了到农村租房的外来人口数量之大。此外,农民有进城的愿望,而一些市民则向往农村的田园风光。有条件的农民在城里买房,原先的宅基地及其地上房屋空闲,而有的城里居民想在农村购买一套住宅用作休假和疗养等,于是形成利益互补,双方达成协议进行买卖。

  (3)农村自然景观和生态吸引力。昌平区兴寿镇“画家村”的形成主要就是这方面的原因。自1995年第一位画家选中了昌平上苑这块有山川、河流、田野、星光的地方,买地置房,便源源不断地有人加入其中。迄今为止,上苑共聚集了近30位画家,他们或购地造屋,或买农家闲置旧宅院修葺改造,使得当地的宅基地和房屋流转十分活跃。

  (4)政府强制征收。国家基础设施建设或者根据城镇规划修建道路的,途经的村庄需要拆迁,土地被征收。这类宅基地流转是强制性的,由国家或建设单位给予补偿安置。

  

  北京郊区宅基地流转的区域差异

  

  调查地区有近郊和远郊,朝阳区是近郊,昌平区和怀柔区均属于远郊,它们到北京市中心的距离(到北京市中心距离的计算方法:测算该区中心镇镇政府办公地到北京天安门的直线距离)分别为12公里~15公里、37公里和50公里。区位差异、都市经济辐射和生态景观吸引力导致了农村宅基地及农民房屋的流转活跃程度、流转方式等的差异。

  (1)流转活跃程度的区域差异。农民房屋出租活动在北京近郊较远郊更为活跃,近郊朝阳区典型村庄的房屋出租比率为35%,远郊昌平区为20%左右。从距离京城的远近看,流转活跃程度(以交易比例衡量)从怀柔区、昌平区到朝阳区依次递减(见表2所示),通过计算,交易比例和到京城距离的相关系数为-0.919,说明区位因素是农村宅基地流转的主要动力之一,离城市距离越近流转活动越活跃。从区域环境和周边经济发展水平看,在工业区、农场周边的村庄宅基地流转最为活跃。如朝阳区的曹各庄村有一家北京著名的民营电缆厂,许多外来人口在此打工,全村常住人口800多人,而外来人口达到1350多人,超过了本村常住人口,大大活跃了当地的宅基地和房屋出租,几乎家家都有房间出租;其次为旅游资源和自然景观丰富地带,如昌平区兴寿镇的上苑村,聚集了许多画家,从一定程度上推动了当地经济的发展。

  (2)流转方式的区域差异。宅基地和农民住房的短期租赁行为主要集中在北京近郊,长期租赁和买卖房屋的行为主要发生在远郊且风光秀丽区域。近郊也有少量的农民住宅买卖行为,多数是农民农转非后到城市购买商品房,出售原有的农村住宅;昌平区买卖和出租行为两者皆有,且出租比例稍大于买卖比例;而在远郊怀柔区,工业相对不发达,外来人口不多,短期租赁行为较少,倒是由于空气清新、山水风光秀丽等因素吸引了城市退休人员来此购房用于养老或者休闲。

  (3)流转成交价的区域差异。农宅买卖价和租金,随流转活跃程度而变,区位影响更为明显。据调查,目前一间房的年租金,在朝阳区的金盏地区为1800元~3600元 ,大兴卫星城边沿地带的孙村平均为1183元 。近5年间一座农家院的平均出卖价,县城周边(大兴孙村、密云靳各寨)为5万元,平原古镇(大兴青云店)为4.1万元,同是边远山区的怀柔硫璃庙镇云蒙山森林公园西麓沿101国道的地带为6.5万元,而密云的半城子仅为1万元。

  

  北京郊区宅基地流转中的问题

  

  我国经济发达地区的农村宅基地和房屋流转已经十分活跃,但是根据我国《宪法》和《土地管理法》的有关规定,这些流转的做法除了国家征收外均不在现行法律允许范围内,于是形成了以自发流转为特征的农村宅基地隐形市场,其中存在很多隐患,这些问题也凸现了我国法律和制度不适应城市化和经济发展进程的弊端。宅基地与农民住房流转中存在的问题主要有:

  (1)交易大多暗箱操作。由于北京市的对外经济辐射作用,带来了很多外来人口入京,京郊农村宅基地及房屋出租买卖已经十分活跃。但是,《土地管理法》规定,宅基地是农民的居住财产,不能入市,因此,宅基地租赁和买卖交易只能通过地下交易完成。

  (2)法律滞后,无法可依。北京市于1989年年底发布第39号令,加强农村宅基地的管理,但时至今日,农村宅基地和房屋的交易已经势不可挡,该规定已经无法有效解决农村土地流转中的突出问题。农村宅基地流转从流转条件、范围、方式、期限、收益分配及流转后土地产权关系的调整等方面,均缺乏明确的法律法规及政策的规定和指导,这一方面增加了管理的难度,另一方面大量宅基地流转私下进行,扰乱了土地市场的正常秩序。而且自发流转行为和结果不受法律保护,当转让、出租行为发生后,无法律的约束和保障,双方一旦发生矛盾和纠纷,各执一词,如果对簿公堂的话,法院只能依据大法的规定,判处这种交易不成立,从而不分谁对谁错,一味地维护本村居民(即宅基地使用者)的利益,这在一定程度上损害了承租人或者是买方的利益,助长了一些村民在处理宅基地交易案件上的无理行为。

  (3)歧视性的法律加剧了城乡二元分割。我国的土地管理法律向来以面向国有土地为主,严格限制农村集体土地的使用和流转,这实质上是对农村集体土地的歧视待遇。城镇居民对应的是商品房,而农民对应的是宅基地和农宅,商品房可以作为商品在市场上流通交易,而农宅则无法作为资产进入市场经营,明显体现了城乡差距与分割。

  (4)停止宅基地审批,造成用地紧张,私搭乱建问题严重。北京市自1999年始,冻结农村宅基地审批,导致分家立户等新增宅基地问题无法解决。另外,受到经济利益的强烈驱动,很多农户在原有宅基地范围内私搭乱建,能盖的地方都盖上了房子,包括庭院甚至挤占道路,多余的房屋用于出租。造成住宅布局混乱,村庄环境脏、乱、差。但是法律规定不能强拆,因此,政府部门处于无奈境地。

  

  规范管理北京郊区宅基地流转的建议

  

  随着城市化和工业化向城郊农村地带不断扩张,在经济利益、城乡居民利益互补以及景观优势等因素的共同驱动下,经济发达地区宅基地流转的市场日趋发达,因此宅基地管理措施应当采取疏导方式而非强堵手段。通过土地管理制度改革,依法准许宅基地入市,制定宅基地流转制度,建立合理规范的农村宅基地流转市场,彻底打破城乡二元分割的土地利用机制,推动城乡协调发展,保护农民利益。近期急需解决的问题有:   

  (1)建立合理的宅基地分配机制。北京市第39号令规定了村民每户建房用地的标准,但是此标准不符合集约利用土地的要求。对于新增宅基地可以设计不按户限定标准,而是规定人均面积上限,超出部分根据有待建立的农村宅基地价格体系规定的地价购买。宅基地流转过程中获得的收益分为房屋收益和宅基地收益,前者全部归原宅基地使用者所有,后者应当在国家和集体经济组织及原宅基地使用者之间进行合理分配,大部分留给原宅基地使用者,国家则通过土地税的形式分享。  

  (2)整理农村宅基地。清理空置住宅、“一户多宅”和闲置宅基地。全面开展宅基地登记发证工作,界定宅基地边界和产权,为宅基地流转市场提供基础条件,鼓励农民向住宅小区集中,提高土地利用效率。

  (3)结合村镇规划,合理组织宅基地布局。许多宅基地布局杂乱无章,零星分散,土地浪费和乱占现象严重,应当鼓励农民建楼房,配套的宅基地面积上限应作相应调整。实行宅基地有偿使用制度,便于对村庄统一规划、加强管理,改变村落破旧零乱的面貌。

  (4)明确宅基地合法流转范围。明确农民宅基地的使用权究竟是债权还是物权。如果是债权,永远处于发包、承包的关系上,是不能流转的,使用者也无权抵押。如果是物权,则可以流转。要真正保护农民的利益,就要明确其为物权,承认宅基地入市经营。宅基地的所有权仍然属于集体,但是合法使用者享有租赁权和收益权,可以将农宅入市买卖、租赁。农村村民出卖、出租房屋后,不得重新申请宅基地。

  (5)建立规范的宅基地流转制度。合理的农村宅基地流转制度包括农村宅基地流转形式、程序及具体登记、管理措施等的具体规定。

  (6)建立规范、有序的农村宅基地市场。随着社会主义市场经济体制的建立,土地要素市场也从无到有逐步建立起来,初步形成了土地市场体系的框架,但是农村宅基地市场方面却还是一片空白。在新的形势下,特别是在人地矛盾日益加剧的今天,要完善社会主义市场体系,协调大量潜在宅基地供需,合理利用土地,就必须改变农村宅基地的无偿使用制度,建立起规范、有序的农村宅基地市场,其关键是形成合理的价格体系,使价格在农村宅基地的有效配置中发挥基础性作用。价格的确定要体现宅基地区位环境质量的差异性。

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