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《条例》的制度意义与创新
2015-08-20 | 作者: 刘俊 | 来源: 中国国土资源报 分享到  

  拓展不动产登记制度价值功能,构建起了以土地(包括海域)为基础的不动产权利登记制度体系 

  《不动产登记暂行条例》(以下简称《条例》)倍受关注。如何准确解读《条例》,自然成为社会焦点。尽管可能各有侧重,但以下几个方面值得关注。

  《条例》的核心价值 

  一提到建立我国的不动产统一登记制度,很多人都会联想到房产税、反腐利器等,但这并非不动产登记制度的核心制度功能。不动产登记,在本质上是为市场经济服务的,即保护不动产权利的静态安全和动态安全,维护不动产交易市场秩序,保障交易安全。

  从“建设社会主义法治国家”目标而言,《条例》的公布,是完善我国社会主义市场经济法律规范体系的需要,它能有效促进“市场对资源配置决定作用”更好地发挥。

  统一成为最大亮点 

  不动产登记对于市场经济的重要性,已是不言而喻。但它发挥作用的程度,又直接取决于不动产登记的统一程度。因此,统一已经成为社会对《条例》的核心期待。《条例》的制定,充分体现了我国深化改革的决心和信心,至少在六个方面实现了统一。

  统一登记范围。将哪些不动产类型纳入统一登记的制度设计,一直是《条例》起草过程争执的焦点,也是《物权法》颁布后一直未能尽快实现不动产统一登记的难点。这次公布的《条例》坚持科学立法,将应当纳入

  的不动产权利基本都纳入到了统一登记的制度之中,并在第五条作了列举性规定,包括:集体土地所有权;房屋等建筑物、构筑物所有权;森林、林木所有权;耕地、林地、草地等土地承包经营权;建设用地使用权;宅基地使用权;海域使用权;地役权;抵押权;法律规定需要登记的其他不动产权利。

  统一登记机构。根据《条例》第六条的规定,国土资源主管部门负责指导、监督全国的不动产登记工作,县级以上地方人民政府只能确定一个部门作为本行政区域的不动产登记机构。这就结束了过去土地权利由国土部门、房屋等地上建筑物由房管部门、森林林木由林业部门、耕地承包经营权由农业部门等分别设立登记机构的分散管理与登记的局面,从而提高了登记的效率,方便了群众。

  统一登记簿册。统一不动产登记制度的核心价值之一,就是统一不动产登记簿册。通过统一登记簿册,确立不动产权利在法律上的唯一性,消除因不动产记载混乱而发生的纷争。为此,《条例》第八条明确要求不动产登记机构设立统一的不动产登记簿,不动产单元具有唯一的编码。

  统一登记规范。在分散登记、各自为政的体制机制下,不同登记机构的登记程序、要求提交的材料、记载的内容、信息查询、操作方式都不尽相同,这也给申请人带来了不少的麻烦。因此,《条例》的公布,不仅为登记机构及其工作人员设定了统一的登记行为规范,为不动产登记申请人提供了指引,也为权利人、利害关系人等查询不动产登记信息、复制相关资料提供了法律保障。

  统一登记证书。不动产权证书,是证明不动产权利的唯一合法有效法律证件,但在分散登记的制度下,由于存在众多相关不动产权利与土地权利交叉、融合,导致权利界限不能明晰,并易引起纠纷。因此,统一不动产权证书,是充分发挥统一不动产登记制度价值功能的重要措施。为此,《条例》第二十一条将不动产权证书统一为两种:一是“不动产权属证书”,二是“不动产登记证明”。这一规定,与统一登记簿册有内在的逻辑联系。

  统一登记信息。不动产登记制度的价值功能,主要通过登记信息的系统、完整、准确、权威等特性,以登记信息公开查询的“公示公信”原则实现。因此,建立统一的不动产登记信息平台,是发挥不动产登记制度作用的前提。长期以来,分散的登记体制造成了不动产登记信息的“碎片化”,大大削弱了登记制度的效能。为此,《条例》进行了重点的制度设计,不仅在第二十三条明确规定“建立统一的不动产登记信息平台”,而且规定了不动产登记信息在国家、省、市、县四级纵向和相关不动产管理机关、其他政府机关的横向实时互通共享。

  《条例》的理论创新 

  《条例》在理论上的创新,主要表现在两个方面。

  不动产登记制度价值功能的拓展。《条例》确立的我国不动产登记制度,除了保护不动产权利人的合法权益、维护交易安全的传统制度功能之外,还特别注重运用我国基本社会制度的体制优势和现代信息技术,使不动产登记信息能够在不动产登记机构和尽可能多的政府管理部门之间,实现互通共享。这对于未来将建立的不动产社会管理与治理方面,具有特别的意义。

  构建起了以土地(包括海域)为基础的不动产权利登记制度体系。我国实行土地公有制,而传统的不动产权利登记理论以土地所有权直接进入市场流转为参照,这无法解决中国自身问题。我国不动产权利相互之间界限不清,既与土地相关,又与土地不动产权利相互独立,这是我国不动产登记制度长期难以统一的根本原因。《条例》的公布,首次明确了土地(包括海域)在不动产权利中的基础性地位,从而使以土地为基础构建我国不动产登记制度中具有内在逻辑联系的不动产权利体系成为可能。

  充分体现服务群众的执政理念 

  服务人民,既是党的宗旨,也是十八届四中全会“坚持人民主体地位”的基本要求。因此,《条例》在第一条就开宗明义,确立了不动产登记制度的基本目标任务—“方便群众申请登记,保护权利人合法权益”。同时,在第四条进一步将“方便群众”作为《条例》的基本原则。

  登记申请材料公示制度。登记机构必须将登记申请及其应当提交的材料目录、示范文本,在登记的办公场所和门户网站公布。

  受理和不予受理的书面告知。对属于登记范围、符合登记条件的,登记机构应受理并当场书面告知申请人。不属于受理范围的,也应当当场书面告知。未当场书面告知不受理的,视为受理。这一规定,对于分清当事人是否履行合同约定的办证义务及其责任承担,具有特别重要的法律意义。

  一次性告知原则。对申请材料不全或者不符合法定形式的,登记机构应当当场书面一次性告知需要补正的全部内容。

  不重复提交。要求政府各职能部门建立信息互通共享机制,对能够通过实时互通共享系统获取的信息,不能要求登记申请人重复提交。

  方便查询。权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料,不动产登记机构应当提供。

  错误登记的损害赔偿。不动产登记机构和工作人员,因错误登记或者其他行为给他人造成损害的,应当依法承担赔偿责任。

  (作者为西南政法大学副校长,教授)

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