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“四统一”勾勒不动产统一登记实现路径
2016-03-15 | 作者: 刘燕萍 | 来源: 中国国土资源报 分享到  

  当前,不动产统一登记的任务、分工和时间表都已明确,而实现国务院提出的登记机构、登记依据、登记簿册和信息平台“四统一”,成为关键之举。本期请有关专家勾勒不动产统一登记的具体路径,并就如何实现“四统一”建言献策。

  为何要实现“四统一”——整合不动产及其物权形态 

  1 实现国务院提出统一登记簿册、登记依据和信息平台,实质是将处于分离状态的各类不动产及其物权形态整合起来。这不仅需要登记立法和技术予以规范,更重要的是重新塑造不动产物权权利体系,并通过立法固定下来。

  2007年颁布实施的《物权法》明确规定,国家对不动产实行统一登记制度。统一登记范围、登记机构和登记办法,由法律、行政法规规定,但各界期待的不动产统一登记具体办法始终悬而未决。因此,国务院关于不动产统一登记的决定一经发布,立即引发社会强烈关注。

  基础要义:发挥物权公示作用

  不动产登记是国家授权登记机构以国家名义、依照法定程序,将不动产及其权利状况记载于登记簿,并以国家赔偿制度提供保障和支持。因此,不动产物权一经登记,即有理由使人们基于登记的公信力,而相信物权已经设立并能够得到法律保护。《物权法》规定,“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,依照法律规定应当登记的,自记载于不动产登记簿时发生效力”。正因为登记的公信力,使得分散登记体制下依据不同法律规范对不同权利的确认,一旦发生重登、错登、漏登等错误,不仅会直接危害权利人及第三人利益和交易安全,而且会破坏市场交易秩序。因此,对不动产实行统一登记,可以更好地发挥登记的物权公示功能,从而保护和稳定物权,保障交易安全,为完善市场经济体制和建立现代市场体系奠定坚实基础。

  值得注意的是,一些学者将不动产统一登记的目的片面解读为抑制房价和反腐。这一期望可以理解,但不动产统一登记的核心仍在于更好地发挥物权的公示作用,明晰不动产权利,定分止争。据此,统一不动产登记机构,进而统一登记立法、程序、簿册和信息平台,不仅有利于提高国家治理效率,更有利于维护权利人合法权益和保护不动产交易安全。

  完善立法:固化登记权利体系

  根据《物权法》,不动产所有权包括国家土地所有权、集体土地所有权、建筑物所有权和业主的建筑物区分所有权;用益物权包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、海域使用权、探矿权、采矿权、取水权、养殖权、捕捞权等;不动产担保物权主要包括抵押权。其他法律除涉及上述不动产物权外,不仅创设了若干权利种类,规定了权利内容,而且还按照不同的分类标准对不动产物权进一步细分,形成新的权利类型,如林权、草地使用权、荒地使用权、出让国有土地使用权、划拨国有土地使用权、城市私房土地使用权、国家租赁土地使用权、国有农场土地使用权等。

  上述权利有的是以土地用途进行分类,有的是按权利类型和权利取得方式予以划分,标准不一、类型各异,存在大量交叉和重复。在统一登记机构的前提下,应当将现行法律中以独立形态存在的一些不动产及不动产物权(如林地与林权、草地与草原使用权等)与土地和土地物权有机结合,统一登记到一个登记簿。如果仅仅统一由一个登记机构进行登记,实质上各类不动产及其物权形态仍处于分离状态。因此,实现国务院提出统一登记簿册、登记依据和信息平台,不仅需要登记立法和技术予以规范,更重要的是重新塑造不动产物权权利体系,并通过立法固定下来。

  预计今年出台的《不动产登记条例》,将作为不动产登记的最高立法,成为落实物权法定原则的重要法律,成为不动产登记机关和不动产权利人、利害关系人共同遵循的法律规范。而其承担的使命是通过确定统一的登记机构、程序、簿册和信息生成及利用方式,在登记簿中体现不动产物权及其变动状况,这一使命的完成须以完善的物权法律制度为前提和基础。因此,应尽快对现行法律法规有关不动产物权的规定进行梳理和评估,按照不动产统一登记和经济社会发展需要,对各类相关不动产物权进行分类和合并,明确不动产权利的种类、名称和内容,修改完善《物权法》,稳定物权关系,为不动产统一登记奠定基础。

  如何实现“四统一”——以土地为核心逐步推开 

  2 不动产登记依据的统一,应当包括实体法律依据和程序法律依据的统一。建议将登记主体统一确定为人民政府,以土地为基础簿页设置不动产登记簿,依托全国土地登记信息动态监管查询系统开展信息平台建设。

  要实现登记机构、依据、簿册和信息平台“四统一”,应将现行法律有关不动产物权的种类、内容及其变动效力等纷繁复杂的规定,通过不动产登记立法予以落实,实现新旧登记制度的平稳过渡。

  登记机构:统一确定为人民政府

  统一不动产登记机关是不动产变动公示具有公信力的基本要求,但目前来看,法律规定的不动产登记主体既有县级以上人民政府(如土地所有权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、抵押权等权利登记),也有登记机关(如房屋所有权登记、国务院确定的重点国有林区森林、林木、林地所有权和使用权登记等)。可见,将不同权利统一于一个登记簿,由统一的登记主体确认权利并进行登记,是亟须解决的问题。

  按照国务院关于不动产统一登记要理顺部门职责,减少办证环节,减轻群众负担的要求,为更好地维护土地社会主义公有制,进一步提高政府治理效率,同时保障登记的公信力,笔者建议将登记主体统一确定为人民政府,并授权县级以上登记机关进行登记。

  登记依据:实体和程序都要统一

  由于登记记载的是不动产及其权利变动状况,因此,登记的依据包括实体法律依据和程序法律依据。作为登记的实体法律依据,在我国现行法律体系下,有关不动产权利的种类与名称、主体与客体、内容与限制等规定不明确、不统一,有些权利相互交叉重叠。同时,各部门依据上述法律制定的用以规范登记程序的部门规章,在法律概念使用、登记类型区分、登记程序、权属证书、不动产登记簿、当事人需要提交的材料、登记机关审查责任、登记费用、登记查询程序等方面都存在很大差别。

  为此,应通过制定《不动产登记条例》,在统一不动产登记程序、法律的同时,尽快修改相关法律有关不动产权利内容的规定,启动《物权法》修改工作,以推动不动产统一登记制度建设。从长远来看,国家应建立健全法律法规,对现行法律和社会经济生活中涉及不动产的物权进行梳理,完善不动产权利体系。

  登记簿册:以土地为基础设置簿页

  作为物权的公示形式,不动产登记簿册是不动产物权的法律根据,交易者据此减少交易风险,降低交易成本。但问题是在现行法律体系下,是仍将各类不动产及其不动产权利作为独立的物和物权进行记载?还是将其作为定着或附着于土地之上、与土地构成不可分割的一个物及其物权进行登记?笔者认为,现阶段实现后者还有相当大的难度。因此,不动产登记簿的设置应以土地为基础设置簿页,并将不同类型、层级的不动产及其权利登记于同一簿页,同时将记载这些不动产及其权利的详细信息单独登记于不同的簿页,作为土地簿页的附页。登记簿的编成原则适应登记模式的选择,主要采用物的编成,但对土地承包经营权登记,可采用人的编成。

  与此同时,应明确电子登记簿的法律效力,以满足不动产登记交易、管理和信息查询等需要,同时也为未来实现不动产远程登记奠定基础。为稳定物权和交易秩序,维护登记的公信力,应当对权利人持有的各部门颁发的各类不动产权利证书予以承认,并在不动产总登记、转移登记中逐步换发统一的权利证书,实现新旧证书的平稳过渡。

  信息平台:依托土地登记管理系统

  在分散登记体制下,目前各部门的登记信息大多集中在县(市)级登记部门,没有实现与国家、省、市登记信息的互联与共享。同时,除属地登记外,还存在大量由国务院相关部门直接登记的不动产,如国家林业局对国家重点林区的林地直接进行登记等。因此,不动产统一登记后,面临着将房屋、林业、草原、农业、海域等管理部门的登记信息,统一整合到一个信息平台的重大任务。

  近年来,国土资源部持续推进土地统一登记试点和信息平台建设。目前,已经开发完成全国土地登记信息动态监管查询系统,并在10个省市开展试点。作为金土工程、地籍管理信息化建设的重要部分,这一系统将为实现国家不动产统一登记信息平台奠定坚实基础。

  登记效力如何保证——加强关联性制度建设 

  3 不动产登记模式影响着不动产登记的审查程度及其公信力,建议主要选择权利登记模式。而人员选拔和赔偿制度是保证登记结果准确的关键,应分设登记官和登记员两级,并明确登记错误赔偿资金的来源和赔偿程序。

  不动产登记模式的选择与登记效力具有内在的关联性,构成整个不动产登记的核心。而不动产登记官制度建设与登记模式的选择密切相关,这一制度赋予土地登记人员具有权利裁决者的地位,责任重大,要求其保证登记结果的准确性。

  模式选择:主要采取权利登记

  纵观海内外不动产登记制度,大体可分为权利登记、契据登记和托伦斯登记三种。与之相对应,不动产物权变动的审查方式和效力也各不相同。就我国目前涉及各类不动产登记而言,兼有三种登记模式的特征:集体土地所有权、建设用地使用权、宅基地使用权、土地抵押权等登记均兼权利登记和托伦斯登记模式,明确规定不动产登记是物权生效的要件;而土地承包经营权则以合同生效为要件,但由人民政府确认并颁发土地承包经营权证,与契约登记模式又有不同。

  现阶段不动产统一登记制度的模式选择,应以现行法律对登记效力的规定及其公信力的强度为出发点。尽管学界对现行土地登记的审查形式还存在实质审查与形式审查的争论,但不可否认的是,《物权法》有关登记错误赔偿责任的规定,以及行政诉讼中存在的登记错误赔偿案例,都表明我国以土地登记为核心的不动产登记审查形式是实质审查。而土地承包经营权登记则因合同生效而不必由国家公权力过多介入,县级以上地方人民政府颁发证书也仅起到权利确认的作用,并不影响物权的效力。

  鉴于此,以土地为核心建立不动产登记制度应主要选择权利登记模式。土地承包经营权登记暂时按照契约登记模式进行登记,但作为不动产物权,未来应通过完善不动产权利法律体系,逐步过渡到权利登记。

  登记官制度:严格筛选后分级任用

  根据《物权法》规定,我国不动产登记制度基本采取登记生效模式,即便登记本身存在错误,善意第三人仍然可以获得合法的、不受真正权利人追索的所有权,国家对登记错误承担赔偿责任。这一制度赋予土地登记人员权利裁决者的地位,要求其对登记资料具有极强的审查能力。

  从目前来看,土地登记、房屋登记均对从事登记审查的从业人员资格有明确的要求和选拔程序。因此,可在借鉴发达国家经验的基础上,进一步完善不动产登记人员管理制度,建立不动产登记官制度,完善选拔机制,满足不动产统一登记的要求。比如,德国登记官员有专门的任命和考核方式,澳大利亚实行登记师资质制等。

  考虑到社会成本和与现有工作成果的衔接,可对已经持有《土地登记上岗资格证》、《房屋登记官》、从事登记工作3年以上的人员进行强化培训,并经严格筛选后分级授予登记官和登记员,取得资格的人员且有若干年登记工作经验者可任命为登记官,从事登记审查工作;通过职业考试取得资格但无经验者可任命为登记员,从事登记辅助工作。建立土地登记官培训和退出登录机制,满足登记官知识更新和登记工作要求。另外,建立土地登记官的责任追究机制。

  赔偿制度:明确资金来源及赔偿程序

  在我国登记体系中,出于对国家公信力的信任而导致的登记错误损害,由国家承担赔偿责任,并可以向造成登记错误的人追偿。就这一规定的操作性而言,关键是在厘清赔偿性质的前提下,明确赔偿资金的来源和赔偿及追偿的程序。

  从发达国家的经验来看,不动产登记错误赔偿资金来源与登记收费制度紧密相关。在德国、瑞士、挪威、新西兰、爱尔兰等国家,在由国家对不动产登记瑕疵或错误引致的损害承担赔偿责任的模式下,不动产登记费用的收取仅仅用来填补登记过程中发生的各种费用,赔偿资金几乎全部来源于国家财政。在我国台湾、澳大利亚昆士兰州、英国、美国明尼苏达州等国家和地区,虽然由登记机关或国家承担赔偿责任,但却采取了由登记制度利用者负担的机制,赔偿资金实质上来源于登记收费。在日本、法国等国家,登记赔偿费用则完全由有过失的登记官员个人承担。

  我国目前尚未建立完备、可操作的不动产登记错误赔偿制度,各类登记收费标准不统一,有些尚不足以维持每件登记支出的成本。因此,建议对不动产登记错误赔偿制度进行系统深入研究,统筹考虑登记收费制度,明确我国不动产登记错误赔偿资金的来源和赔偿程序,提出符合法理和现实、可操作的办法。

  不动产统一登记“倒计时” 

  ●快马加鞭:

  2014年1月,全国国土资源工作会议提出,加快组建不动产登记局,今年要抓紧研究出台不动产登记条例,为全面开展不动产统一登记提供法律依据。

  ●任务落地:

  2013年11月,国务院常务会议决定整合不动产登记职责、建立不动产统一登记制度。由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责,基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。

  ●破题之举:

  2013年3月,国务院机构改革和职能转变方案指出,建立不动产统一登记制度,更好地落实《物权法》,保障不动产交易安全,有效保护不动产权利人的合法财产权。

  ●初见端倪:

  2007年10月,我国颁布实施《物权法》,明确规定国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法,由法律、行政法规规定。

  (作者单位:中国土地矿产法律事务中心)

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