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专家解读:最严格的耕保制度不能松
2014-01-06 | 作者: 周怀龙 | 来源: 中国国土资源报 | 【 】【打印】【关闭

  2013年12月30日,第二次全国土地调查主要数据公报正式发布。耕地调查数多了,耕地保护是否可以松口气,最严格的耕地保护制度会不会松动,18亿亩耕地红线是否还要坚守?针对这些热点问题,中国农业大学土地利用与管理研究中心主任张凤荣进行了解读。

  (1)增加2亿亩怎么看?

  ——只是账面数据的变化,不代表我国耕地面积增加了

  截至2009年12月31日,全国耕地面积20.31亿亩,比原来掌握的数据多出2亿亩。对此,张凤荣指出,公众千万不要以为我国耕地面积增加了,这2亿亩只是账面数据的变化。事实上,这些年由于建设占用、生态退耕、农业结构调整和自然灾害损毁,尽管各地都在实行占补平衡政策,但耕地实际面积是不断减少的。

  张凤荣表示,这2亿亩的变化是由三方面原因造成的:一是由于第二次全国土地调查精度的提高;二是第一次调查时出于少交农业税的目的,许多地方上报调查数据时有瞒报耕地面积的现象;三是由于粮食需求加大,价格提升,农民自主开荒。事实上,目前年产的6亿吨粮食就是在这20.31亿亩耕地上生产出来的,国家粮食安全面临的“紧平衡”形势并没有改变。因此,不但要坚守“耕地红线”的底线思维,更重要的是确保现有耕地面积的基本稳定。

  (2)耕地红线会放松吗?

  ——事关粮食安全,必须坚持保护耕地红线这个国家战略不动摇

  国家统计局数据显示,我国粮食产量实现了“十连增”,2013年达到6亿多吨。张凤荣指出,这6亿多吨粮食就是在实有的20.31亿亩耕地上,依靠栽培高产品种、高肥大水等综合增产技术生产出来的。在现有农业生产技术不变的情况下,耕地数据账面上的变化,不可能导致粮食产能的真正提高。

  张凤荣说,事实上,为提升粮食生产能力,国家调动了一切可用的增产手段,包括通过补贴增加粮食播种面积,施用大量化肥农药,大量开采利用紧缺的水资源,这些带来的负面影响是水体富营养化、土壤和水生态环境恶化,还有一些河流断流,一些地区地下水位下降。采取这种方式,虽然提高了粮食产量,但付出了生态环境严重破坏的代价,既不安全,也不可靠。而且,我国后备耕地资源质量差,开垦改造为良田的难度也很大。

  “耕地是粮食生产的命根子,保障国家粮食安全的根本在耕地。”张凤荣强调,要确保中国人的饭碗任何时候都牢牢端在自己手上,而且饭碗里装的主要是中国粮,就必须坚持保护耕地红线这个国家战略不动摇。

  (3)生态退耕如何推进?

  ——要有规划、有计划地逐步退耕,现有耕地数量需保持基本稳定

  二次调查数据显示,全国有8474万亩耕地位于东北、西北地区的林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内,还有6471万亩耕地位于25度以上陡坡。从生态安全的角度看,这1.49亿亩耕地中,有相当部分需要退耕还林、还草、还湿。

  张凤荣指出,这些耕地事关不少农民的生计需求,不能一退了之,而是要有规划、有计划地逐步退耕。其中有些要通过土地整治,将其改造为高产稳产田,才能实现部分退耕。“经验表明,土地整治建设高产稳产田的过程也是治理水土流失和生态环境恶化的过程。”

  张凤荣强调,还要严防以生态建设和绿化建设的名义,占用平原优质耕地种草种树。“要知道,耕地不仅具有农产品生产功能,同时具有生态服务功能和景观绿化功能。在改善城市人居环境方面,应该充分发挥耕地的这种多功能性。”

  二次调查表明,有约5000万亩耕地受到中度、重度污染,大多不宜耕种。“我们不仅要关注如何通过改土换土使其恢复绿色生产功能,更重要的是必须制定和严格执行惩治污染土地的法规。绝不能因为土地污染了,反而给地方增加建设用地指标,必须让那些污染土地的地方付出更高的代价。”张凤荣说。

  (4)粮食安全如何保证?

  ——后备耕地资源紧缺,保证粮食安全应从提高现有耕地产能着手

  张凤荣指出,我国现有耕地中,有1.49亿亩难以稳定利用。这间接说明,我们已经过度开垦了,剩下的所谓后备耕地资源则是不宜垦殖的。现实情况是,这些年我们实行了耕地占补平衡政策,但占多补少、占近补远、占优补劣、占水田补旱地的现象普遍存在。为什么这样?就是因为我们的后备耕地资源质量差,开垦改造为良田的难度很大。结果实现了耕地面积平衡,但耕地的产能并不平衡。

  因此,保护耕地红线,一要通过严格用途管制政策,尽量减少建设占用耕地;二要保护和提高耕地质量。通过土地整治,建设高标准基本农田,提高现有耕地产能,应该是我们耕地保护政策的未来走向。

  (5)耕地保护制度如何落实?

  ——严格用途管制,尽量减少建设占用耕地,同时保护和提高耕地质量

  18亿亩耕地“红线”已经深入人心,保护耕地没有讨价还价的余地。张凤荣指出,为牢牢守住耕地红线,确保实有耕地基本稳定,应继续坚持最严格的耕地保护制度,既保数量,又保质量,坚持稳中求进、改革创新的总基调,完善相关政策措施。

  张凤荣认为,首先,要不断强化土地利用规划和用途管制,严格控制建设占用耕地,继续坚持实行和完善占补平衡政策,先补后占,以补定占;其次,要加强高标准基本农田建设和中低产田改造,有效改善和提升粮食生产条件和能力;再次,要持续调动和保护农民种好地多打粮的积极性;最后,要强化各地耕地保护责任目标考核、土地卫片执法和督察等各项工作,构筑牢不可破的耕地保护防线。只有这样,才能把中国人的饭碗牢牢端在自己手上。

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