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经济日报:治理“虚胖”,给城市画个“框”
2016-07-29 | 作者: 黄晓芳 | 来源: 经济日报 | 【 】【打印】【关闭

    

  经济发展往往伴生着成长烦恼,有些城市热衷于“摊大饼”,导致“身体虚胖”“身材走样”。而形成城市开发实体边界,有望倒逼城市节约集约用地,实现更健康、更可持续发展—— 

   国土资源部近日宣布,106个重点城市周边永久基本农田划定任务审核工作提前完成,新划永久基本农田面积560.39万亩,划定后永久基本农田面积1883万亩,平均保护比例由43%提高到61%。在这些重点城市带动下,今年年底前,我国全部城市将划定永久性基本农田边界。

  给所有的城市画个“框”。这会给我国城市建设、耕地保护和房地产市场带来什么影响呢?

  “先啃骨头后吃肉” 

  防止城市无序扩张 

  7月13日,中国政府网公布了《国务院关于南京市城市总体规划的批复》。9条批复意见中,明确要求控制城市规模,管控发展边界。

  记者新近采访了素有“七山一水二分田”说法的杭州市,这里城市中心区规划面积非常有限。这些年,杭州市统筹规划城市用地,使有限的土地资源发挥出更大的效用。

  这些城市的做法,代表了我国土地利用中的一个新思路,即核定总量、严控增量、盘活存量,通过划定城市周边永久基本农田等措施,保护耕地,防止城市摊大饼式的无序扩张。

  2011年,国家“十二五”规划纲要首次提出要“合理确定城市发展边界”。2013年12月,《中央城镇化工作会议公报》提出城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划;2014年发布的《国家新型城镇化规划》明确要求严格控制城市边界无序扩张。2014年,国土资源部、农业部联合下发《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》,明确要求北京、上海、广州等14个大城市划定边界。

  今年年初,国土资源部部长姜大明在国土资源工作会议上表示,要分类推进城市开发边界划定,对特大城市、超大城市和资源环境超载城市加快划定永久性开发边界。

  而且,此次城市边界划定是“先啃骨头后吃肉”,对特大、超大城市从严划定,尽快形成永久性开发边界;对成长性城市实事求是预留发展空间,逐步形成永久性开发边界。

  “我们一改过去先易后难的通行做法,从重点城市周边入手,先难后易,按规模从大到小、空间由近及远、耕地质量由高到低的时间步骤依次推进。因为大城市遇到的问题往往更尖锐,这样才能形成空间硬约束,倒逼用地方式和经济发展方式转变。”国土资源部有关负责人表示。

  确实,随着城镇化进程加快,“摊大饼”式的发展在很多地方已经成为常态。数据显示,2000年至2010年期间,全国城镇建成区面积的扩张幅度达到64.45%,远高于同期城镇人口45.9%的增长幅度。

  “目前粗放利用土地现象普遍存在,尤其体现在新城新区建设和大广场建设上。”国土资源部土地勘测规划院院长助理张晓玲表示。

  多年来,我国城镇化进程加快,但质量不高,其中一个重要原因就是城市规模、城市建设的低效外延扩张,脱离实际、贪大求洋的建设方式不仅严重浪费建筑空间和土地资源,而且不能对转型升级形成有效倒逼,导致转型发展动力不足。

  耕地“红线”碰不得 

  统筹城乡方能良性增长 

  离开农村发展,城市发展就是无源之水、无根之木。统筹城乡发展,已经成为人们的共识。这些年,我国粮食生产形势平稳。但应该清醒地看到,未来一个时期我国粮食需求仍呈刚性增长态势,处于紧平衡状态。保障粮食安全是关乎经济发展、社会稳定的战略性问题。

  专家表示,确立城市边界,划定永久性基本农田,是确保粮食安全的重要举措。中央提出,“十三五”期间要大力实施“藏粮于地、藏粮于技”战略,巩固提升粮食产能,确保谷物基本自给、口粮绝对安全。实施“藏粮于地”战略,前提是保护好耕地,就要守住18亿亩耕地的红线,要把最优质、最精华的耕地划为永久基本农田,严格保护、永续利用。

  在国务院最近批准的《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)调整方案》中,确定了全国15.46亿亩的基本农田保护目标。

  姜大明表示,划定城市周边永久基本农田,形成城市开发实体边界,将倒逼节约集约用地,促进新型城镇化转型,在维护农民土地权益的同时,让城市居民“看得见山、望得见水、记得住乡愁”。基本农田与森林、河流、湖泊、山体等共同形成城市生态屏障,成为城市开发实体边界,好山好水好田将融入城市,融入百姓生活。

  “地王”频现令人忧 

  盘活存量倒逼发展质量 

  今年,我国一二线城市地价飞涨,令许多市民无所适从。有业内人士预测,今年可能是历史上“地王”数量最多的一年。

  北京、上海等地郊区土地接连拍出高价,其楼面价远高于在售楼盘的价格。而且,一些市场需求旺盛、库存低位的二线城市,也屡创“地王”纪录。统计显示,苏州、南京、杭州、合肥已经成为上半年高价地出现最频繁的区域。在此背景下,很多人担心,划定城市边界会不会导致土地供应趋紧,进而带动地价和房价飞涨。

  有业内人士甚至提出,控制城市蔓延、防止低效利用和浪费土地资源已刻不容缓,但在人口红利减退、出口市场疲软的情形下,如果土地政策过于紧缩,对经济发展可能造成不利影响。

  分析人士称,这要求土地部门能够密切关注房地产市场动向,在我国三四线城市房地产库存高企的背景下,一二线城市房价、地价飞涨要引起足够重视,在具体政策导向上要注意因城施策,切勿“一刀切”。

  同时,一些城市也不断创新用地政策,做好盘活存量这篇文章。比如,5月1日开始实施《上海市城市更新实施办法》提出,在符合区域发展导向和国家规划土地法规要求的前提下,允许用地性质的兼容与转换,鼓励公共性设施合理复合集约设置;在地区整体空间对建筑高度不敏感的地区,允许高度适度提高,紧凑建设,以高度换开放空间等。

  在杭州,管理者提出土地“亩产倍增计划”,建立以亩产效益为核心的综合评价体系,促进经济转型升级。同时力图将工业和产业打通,创新性地提出国家鼓励支持的高新技术、战略性新兴产业等产业用地按工业用地相应比例出让。

  此外,为使城市土地利用更加节约集约,“向下发展”也是一大方向。6月底公布的《城市地下空间开发利用“十三五”规划》提出,2020年,不低于50%的城市完成地下空间开发利用规划编制和审批工作,开展地下空间普查,城市地下空间纳入不动产统一登记管理。

  从人防工程到交通、市政、商服、仓储,由浅层至深层,由小规模单一功能地下工程发展为集商业、娱乐、休闲、交通、停车等功能于一体的地下城市综合体,未来在空间上可能再造一个“城市中国”。

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