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赵龙:强化督察手段 走依法依规节约集约用地的科学发展之路
2011-11-16 | 来源: 国土资源部门户网站 | 【 】【打印】【关闭

  近一个时期,中央领导同志就土地管理工作多次作出重要指示,作为一名派驻地方的国家土地督察机构主要负责人,结合工作进行认真学习思考,深受振奋鼓舞,感悟体会良多。

  一、中央领导同志的重要讲话,为国家土地督察事业发展带来了前所未有的历史发展机遇

  7月20日,国务院召开常务会议,研究加强耕地保护和土地利用工作;8月23日,中央政治局就完善我国土地管理制度问题研究进行第31次集体学习,胡锦涛总书记发表重要讲话;9月2日,温家宝总理到国土资源部视察并作重要讲话……党中央、国务院如此关心关注国土资源工作,是前所未有的。一是如此高层次、大密度、重分量的关心前所未有。二是重要地位的认识前所未有。中央领导同志指出,严格管地、节约集约用地是“造福子孙后代、实现中华民族伟大复兴和永续发展的长远大计”,强调国土资源工作“支撑各行各业,影响千秋万代”。三是发展方向的明确前所未有。中央提出“节约优先”战略,“以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长”,“以资源的可持续利用促进经济社会可持续发展”,可以说,国土资源工作的方向十分明确。四是要求的具体前所未有。中央领导的重要讲话对下一步国土资源工作的要求,十分具体。可以说,国土资源事业正处在历史上最好的时期,处在一个新的历史起点上。

  进入新世纪,随着我国工业化、城镇化加速发展阶段的到来,国土资源工作一直是在坚守红线、保障发展的“两难”中“负重”前行。面对无法改变的基本国情,面对不可逾越的发展阶段,国土资源部党组始终坚持改革创新不动摇,将积极主动服务、严格规范管理贯穿国土资源管理工作的始终,工作目标鲜明,方向明确,抓手有力,成效明显。但受到多种因素的影响,国土资源工作也饱受各方面的不理解,压力很大。在这关键时刻,中央政治局集体学习研究土地管理制度,特别是中央领导发表重要讲话,充分肯定这段时期以来土地管理工作取得的成绩,肯定土地管理在经济社会发展中的重要作用,消除了大家的心理顾虑,坚定了做好工作的信心。实践证明,国土资源部党组的决策部署完全符合党中央国务院的要求和期望,符合经济社会发展的规律,符合国土资源事业发展的方向。

  国家土地督察事业是在党中央、国务院的直接关心重视下建立成长的。党和国家最高领导人对土地管理作出重要指示要求,更是土地督察事业发展的大好机遇。5年拓业,土地督察取得了显著的成就。但必须清醒看到成绩背后隐藏的风险。从内部看,土地督察事业也面临“五年之痒”,可能出现“热情归于平淡,思维趋于惯性,督察流于形式,对象趋于同流”的问题;从外部看,土地督察面临的工作形势、工作环境、工作要求都在变化,督察工作面临转型升级的要求和空间。如果不能有效地避免这些问题,不能主动升级适应新的工作要求,督察就会失去长久的生命力。中央领导同志的指示要求,为土地督察事业克服困难、实现跨越指明了方向、营造了环境、注入了动力、开辟了空间。可以说,中央领导同志的重要讲话,对土地督察事业来讲,时机更为关键,意义更为重大。

  机遇不容错过。在这样重大的历史机遇面前,我们不能有丝毫懈怠,要以只争朝夕的紧迫感、奋发有为的使命感,推动土地督察事业再上新台阶。

  二、找准国家土地督察工作的“历史方位”,保持长久生命力和活力

  对国家土地督察机构来讲,认真学习贯彻落实胡锦涛总书记和温家宝总理重要讲话精神,落实国土资源部党组和总督察关于督察工作的要求,关键在于找准土地督察工作的“历史方位”,保持土地督察制度的长久生命力和活力,使其不断发挥不可替代的作用。

  (一)从制度基础看土地督察工作定位。土地督察制度的存在,有三方面基础:一是土地问题作为一个全局性、战略性、根本性问题的本质特征,事关“造福子孙后代、实现中华民族伟大复兴和永续发展的长远大计”,“支撑各行各业,影响千秋万代”,在这个问题上不允许犯大的错误;二是特殊的资源禀赋条件,我国人多地少、资源供需矛盾突出,需要“以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长”、“促进经济社会发展与土地资源利用相协调”;三是现行行政管理体制下中央和地方在土地利用上的不同利益取向,中央强调全局和长远利益,重视粮食安全和社会稳定,地方看重短期和局部利益,追求财税增长和建设成绩,中央和地方之间在土地管理上需要一个监督制衡机制。

  因此,国家土地督察机构,首先,必须紧紧围绕国家经济社会发展的大局,在土地问题上确保实现全局利益和长远目标,在保障和促进科学发展中发挥机制作用。如果土地督察工作离开了整个经济社会发展的实际,离开了党中央和国务院关于土地管理工作的重大决策部署,离开了国土资源部党组和总督察的具体要求,都会被边缘化、被矮化。其次,土地督察的标准和尺度是中央关于土地利用管理的重大决策要求和国家的法律法规,要以此来督促落实,以此来评价改进,坚决讲好“普通话”。第三,土地督察的根本目的是创造良好的土地利用和管理环境,维护地方良好的土地利用和管理秩序,促进地方土地管理长效机制的建立完善。

  (二)从我国经济社会发展的阶段特征看肩负的历史使命。当前,我国经济社会发展最显著特征是工业化、城镇化和农业现代化同步加速推进,带来三个方面现实:一是经济连续保持多年高增长之后,转变发展方式成为必然选择和紧迫任务。改革开放以来,我国经济经历了30多年的高速增长期,经济总量已位居全球第二。但总体上还是靠投资拉动型的粗放增长方式,以巨大的资源消耗为支撑。在用地上表现为建设用地总量的快速增长。受资源总量和市场容量的双重约束,这种增长模式难以长期持续,转变增长方式实现内涵式集约型发展是必然选择。二是压缩式增长,加剧土地资源供需矛盾,对社会管理和社会稳定提出更高要求。我们正在用30—50年时间完成西方工业革命200多年的历程,增长的速度、规模都是西方大国不曾有过的。这种压缩式的增长,一方面,将提高建设用地需求总量的峰值,加快用地结构和布局变化的速度,加剧土地资源供需矛盾;另一方面,会带来诸多社会矛盾和社会管理问题,而土地问题很可能成为诱发这些矛盾问题的因素。征地拆迁、房价高企、土地整治、违法用地拆除等,处理不当都有可能增加不稳定因素。三是经济社会转型期,诸多趋利冲动给土地管理带来难题。土地兼具资源、资本、资产多重属性,随着市场经济体系的形成,这些功能逐步显化,地方政府、产权主体、社会公众都有利益追求,市场规则和制度尚不完善,导致圈地占地的冲动强烈。

  土地督察机构立志于18亿亩耕地红线的坚强守护者、中央土地调控政策的忠实护航者、完善土地管理法律法规的积极推进者,这符合时代发展的要求,是土地督察肩负的历史使命,也是土地督察持久生命力的源泉。我国经济社会发展这些阶段性特征,既增加了土地督察工作的压力和难度,同时又是事业发展的战略机遇,土地督察大有可为。

  (三)从中央领导指示要求看土地督察事业发展方向。党中央、国务院对土地管理工作的指示要求,也是对土地督察工作的指示要求。处在5周年的十字路口,我们应从胡锦涛总书记、温家宝总理重要讲话中求解土地督察事业发展方向。首先,保护耕地、坚守红线作为工作核心,是中央关心的首要任务,丝毫不能松懈,红线守不好,其它工作都失去意义;其次,落实“节约优先”战略,促进用地方式转变,是破解“两难”的根本途径,由此,加强土地利用督察是土地督察工作主攻方向;第三,“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的20字方针,是中央对土地管理工作机制的总体要求,也是土地督察作用发挥的基础和平台,我们应抓住契机,督促地方落实,强化共同责任;第四,使保护耕地、节约用地观念深入人心,促成保护耕地、节约用地的良好社会氛围,是土地督察追求的环境和目标,需要土地督察工作前置,变事后监督为消、防结合,以防为主,实现督察效能的最大化、成本的最小化;第五,保障民生,维护权益,推进土地管理制度改革,加强土地行政管理能力建设,事关重大,土地督察机构应有作为。

  三、建立科学、高效的工作格局,以改革创新精神推动土地督察事业再攀新高峰

  贯彻中央领导同志重要讲话精神,要进一步理清思路,设计抓手,搞好布局,完善机制,在总结规范、探索创新中推动土地督察事业发展。

  (一)处理好当前与长远的关系,推进督察制度稳固化。土地督察要保持长久生命力和活力,既要着力解决当前发展面临的矛盾和问题,又要做好打基础、利长远的工作。从当前来看,督察业务体系已基本建立,但在提高督察效率、优化工作组织、延伸督察领域、改进督察手段、丰富督察成果等方面,都有改进的要求和空间,针对初创阶段完成、核心业务规范之后可能产生的热情归于平淡,思维趋于惯性,关系趋于稳定、对土地督察的神秘感畏惧感消退等问题,需要重点防范和化解。从长远看,加强土地督察制度和机制建设是当务之急。首先,借助《土地管理法》修订,从法律上确定土地督察的地位和职权,解决在督察工作中缺少法律支撑的尴尬;其次,要在改革实践中逐步确立土地督察在土地管理格局中的最佳定位,同中央与地方政府、其它监督部门、土地相关部门、司法机构、用地对象、社会公众之间,建立起完善高效的作用机制和反馈机制,使土地督察的成果得到最大化的发挥,体现功能的独特性和不可替代性;第三,加强土地督察理论研究,借鉴现代管理学、制度经济学的理论,建立系统、科学的理论基础。

  (二)处理好规范与创新的关系,推进督察业务精细化。土地督察没有任何经验可循,没有任何可以惯性思维的资本,创新是督察事业发展的动力源泉。同时,创新也是为了规范,要将创新的成果及时固化,形成体系制度遵循。在规范的背景下求创新,在创新的过程中求规范,走不断创新—规范—再创新—再规范的路子。实施5年,我们做了大量工作,例行督察、审核督察、专项督察三大核心业务,形势分析、调查研究、在线督察三大基础支撑的架构基本成形,但在具体的组织实施、工作标准、技术流程、推进速度等方面还不尽规范。在制度层面,还有拓展、延伸的空间;在工作层面,仍需要进一步创新。只有通过规范创新的良性互动,才能推动土地督察事业健康发展,保持生机和活力。

  (三)处理好目标和能力的关系,推进督察机制协同化。土地督察的根本目的是通过创造良好的土地利用和管理环境,维护地方良好的土地利用和管理秩序,更好地保障和促进科学发展。督察机构面对人手少的难题,实现这一目标需要建立协同机制,借势借力,力求督察效能最大化。首先要实现内部协同,各类督察方式在空间协调配置,立足于制度化的督察督导,实现了各种督察方式有机统一、相互策应,打出“组合拳”,建立覆盖土地管理全过程、全方位、全领域的督察工作格局。其次,要建立外部协同机制,要强化与国土资源部机关各司局信息反馈机制和业务协作关系,要逐步与审计、纪检、监察、组织等机关建立线索移交和情况沟通机制;要与地方国土部门建立信息共享和联管联动机制,放大督察工作影响力。

  (四)处理好成本和效益的关系,推进督察手段多样化。当前土地督察工作,主要还是针对土地审批的真实性、合法性进行审核,督促土地违法违规行为的查处。一方面,这种事后监督的方式,违法行为已成事实,查处整改需要付出极大的成本,而且很难执行到位;另一方面,不能全面履行土地督察职责。土地督察要做好三方面:一是学会“踩刹车”,进行依法依规的及时提醒警示;二是学会“换挡”,着力促进发展方式的转变;三是学会“铺路搭桥”,对地方土地利用管理中存在的困难及好的实践经验及时总结,积极建言献策,以更好地为地方经济社会科学发展服务。因此,做好土地督察工作,既要着力于“打”,重拳出击,敢于碰硬,让违法违规者付出代价,强化督察权威;更要着力于“防”,提早谋划,先行一步,主动引导,在问题产生或激化之前有效化解,以最小的代价换取最大的效果。

  济南督察局督察区域山东和河南两省均是人口大省、农业大省、经济大省,同时正处在工业化、城镇化、农业现代化的加速发展时期,济南督察局将在国土资源部党组的坚强领导下,在两省省委、省政府以及督察区域地方各级党委、政府和国土资源等部门大力支持下,努力工作,确保督察区域土地利用和管理秩序的健康发展,促进地方经济社会科学发展。

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