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我国建设用地集约利用评价反思与改进
2016-06-24 | 作者: 重庆市国土资源和房屋勘测规划院 孙芬 郑财贵 郭欢欢 | 来源: 中国土地学会 分享到

  开展土地集约利用评价是推进节约集约用地制度建设的重要举措。自1999年在“国土资源大调查”中设置“城市土地集约利用潜力评价”课题,建设用地集约利用评价研究大量开展。随着建设用地利用矛盾焦点的变化,研究重点由城市建设用地集约利用评价逐步转向开发区、农村、城乡结合部的评价,相关研究为规范评价工作奠定了理论基础。本研究分别针对当前城市、开发区、农村和城乡结合部建设用地集约利用评价的不足进行反思,对未来研究提出展望,以期促进建设用地集约利用评价的深化和发展。

  一、建设用地集约利用评价反思

  近年来,建设用地集约利用评价研究不断丰富和完善,学者们围绕集约的内涵、评价方法等开展了大量研究,形成了城市、开发区集约利用评价规程,针对农村、城乡结合部建设用地集约利用评价也开展了试点。从现有的研究来看,还存在一些共性问题值得反思:一是评价成果的应用性有待提升。评价是促进土地集约利用的手段而非目的,目前较多研究关注的是技术方法,对于成果如何更好地应用于实际管理工作的还缺乏探讨;二是研究以宏观-中观尺度研究为主,且缺乏对评价尺度的研究。宏观-中观评价可以总体评判对象集约度,但不能反映具体的利用状况和深层次问题。此外,评价指标在不同空间尺度下所反映的信息是不同的,尺度效应目前在评价研究中还没有引起足够的重视。三是对评价中的分异规律提炼还不够。不同类型评价对象在集约利用上表现出一些分异规律,而目前对空间分异的归纳总结还不够,导致评价结果的可比性和操作性仍存在偏差。从不同区域类型的建设用地评价类型看,研究中的问题也存在一定差异。

  (一)城市建设用地评价反思

  一是对城市土地集约的内涵理解有待深化。从现有的评价来看,主要集中于经济学层面的土地资源投入产出水平,缺乏对人地关系和区域关联属性的“包融”,所选取的评价指标体系无法全面表达与揭示新型城镇化之“新”的内涵。二是对城市土地功能结构的关注需要加强。城市土地利用表现形式为规模—密度—形态的组合,目前评价关注的重点为规模、密度以及效益,对结构形态的合理性还缺乏表达。

  (二)开发区建设用地评价反思

  一是评价对产业用地的生命周期还缺乏考量。开发区的生命周期大体可分为初始阶段、扩张阶段、成熟阶段和调整阶段,处于不同阶段集约利用的内涵有所不同,目前的评价注重的是现状水平的横向比较,评价结果的客观性存在争议。二是对开发区产业用地类型划分有待进一步细化。随着创意产业、文化产业新形态产业用地占开发区比重逐渐上升。目前评价规程将开发区划分为“产城融合型”和“工业主导型”两种类型,对产业用地主要类型的概况还不全面。

  (三)农村建设用地评价反思

  一是指标的选取应该更好地反映农村建设用地的功能用途。目前研究主要对农村居民点集约利用进行研究,对于农村非居住用地的关注还不够。农村建设用地包括居住用地、公共服务设施用地、基础设施用地、工业仓储用地等用地,对其评价应该考虑不同用地类型对其生产、生活、生态效益的影响。二是对农村建设用地的地域文化特征重视不够。农村建设用地受自然环境、文化风俗习惯等的影响更为强烈,生产方式、生活习俗的差异,农村建设用地形态、用地标准也截然不同,评价指标体系应结合不同地域特征进行构建。

  (四)城乡结合部建设用地评价反思

  一是对城乡结合部的用地特征表达不足。城乡结合部亦城亦乡,建设用地表现为城乡土地的交叉、图斑相对破碎等特征,在评价指标体系构建时还需进一步体现其用地特征和要求。二是评价的目的有待进一步明确。城市、开发区、农村建设用地评价的目的是促进用地挖潜,城乡结合部处于一种城市发展“过渡态”,对其评价的结果只是一种过程性的表达,随着城市化进程推进集约利用状况是不断变化的,不可用“集约”或“不集约”来简单界定其差异。

  二、建设用地集约利用评价研究改进

  从现有研究存在的问题来看,建设用地集约利用评价在如下方面需进一步加强:一是以应用作为评价改进的目的,更加关注土地功能的完善和结构的调整,加强评价成果在低效用地开发、开发区产业用地退出、土地规划和计划管控等实际工作中运用;二是加强集约利用空间分异规律的研究,研究探讨空间分异的指标体系、指标权重设置和指标标准化方法;三是加强时间维度和空间维度结合研究,更加注重集约度的动态变化研究,结合地理信息系统的完善加强微观地块尺度的评价;四是加强适度指标研究,集约利用不是寻找最高集约度,而是寻找最优集约度,加强适度指标研究才能进一步提升评价的科学性。

  (一)城市建设用地评价改进

  一是探讨丰富城市土地集约利用的内涵。新型城镇化战略的核心思想是人地关系、区域关系的和谐,评价应该体现“人”的主体性以及生态环境承载的“容量性”特征,包容开放创新空间的塑造,同时也要注意保护和传承历史文化、地域文化。二是加强对城市结构形态集约度的诠释。探讨城市用地类型结构、布局结构、拓展模式在城市土地集约利用中的影响和在集约评价中的表达方式。

  (二)开发区建设用地评价改进

  一是体现新常态下产业转型升级的要求。新常态下,产业转型升级要求加快,受“互联网+”等创新思维的影响,开发区进入4.0时代,功能由单一工业化的经济功能区向多功能新区域转变,在评价时应加强对高新产业用地比重、产城融合的环境适宜性等的关注。二是加强产业发展规律的把握。注重开发区的发展阶段特征,注重评价结果对开发区不同时期土地集约利用的调控。

  (三)农村建设用地评价改进

  一是加强农村建设用地地理规律研究。农村建设用地利用相比城市分异规律更强,可根据地形地貌、生产方式、风俗习惯等因素,在全国选取典型区域进行评价试点,在此基础上对规律进行汇总分析,建立普适性和针对性相结合的指标体系。二是加强对农村传统文化的关注。考虑地域特色、民族特点、历史记忆对农村建设用地的规模、布局的影响,倡导在加强古村落保护、传承农村自然景观的视角下实现土地的集约使用。

  (四)城乡结合部建设用地评价改进

  一是体现城乡结合部动态性和过渡性。研究要注重城乡结合部“不稳定态”这一特征,一方面侧重“过程”评价,另一方面指标的构建要具有预见性,体现城乡结合部发展方向。从评价的目的来看,重点不在于用地挖潜,应更加侧重对区域城镇化过程中土地功能结构完善的指导。二是关注城乡协调、融合,注重城镇化过程的有序性、健康性,对城乡结合部生态环境、土地违法和闲置等典型问题加强考虑。

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