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《全国国土规划纲要(2016~2030年)》系列专访之六
2017-06-12 | 来源: 土地学会 | 【 】【打印】【关闭
编者按:

  2017年1月3日,经李克强总理签批,国务院印发了《全国国土规划纲要(2016—2030年)》(以下简称《纲要》)。这是我国首个全国性国土开发与保护的战略性、综合性、基础性规划,是贯彻落实党中央治国理政新理念新思想新战略,按照统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局要求,对我国国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等作出的总体部署和统筹安排。为更好地学习、理解《纲要》精神,中国土地学会联合中国国土资源报社,开展了“学习解读《全国国土规划纲要(2016~2030年)》系列专访”活动,对部分国土空间规划及相关领域专家进行了专访。现整理摘编成稿,以飨大家。 

  2017年4月17日,全国国土规划纲要专家咨询委员会委员、北京大学城市与环境学院城市与区域规划系主任林坚教授接受了专访,就国土规划与土地利用规划、主体功能区规划等空间规划在功能定位、目标管理、实施保障机制等方面的区别进行了详细的对比阐述。林坚教授是我国土地与规划领域的知名专家,参与了全国国土规划纲要编制过程中的一系列重大问题研讨,并承担了全国国土规划纲要重大专题研究。 

  感谢林坚教授接受专访、对文稿进行审核并授权发布。同时感谢北京大学城市与环境学院张安琪、宋萌同学为专访及文稿整理付出的辛勤劳动。 

  林坚:建立国土空间开发保护制度的重要基石 

  1在《全国国土规划纲要》出台之前,我国已经相继编制了土地利用总体规划、主体功能区规划等多个涉及国土开发保护的空间规划,您觉得与这些规划相比,我们应当如何看待国土规划的定位? 

  从这三个规划对自身的定位来看,差别还是比较明显的。土地利用总体规划,它对自身的界定是“最严格土地管理制度的纲领性文件,是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设和各项建设的重要依据”,从它的定义中可以看出,土地利用总体规划更多地是从一种严格保护耕地、节约集约用地的角度出发,核心是落实对耕地实行特殊保护的土地用途管制制度,所以土地利用总体规划成为了我国空间规划体系中最为重要的资源利用保护规划,也是保障和推进国土规划实施的首要抓手。

  而主体功能区规划,它对自身定位的描述是“推进形成主体功能区的基本依据,是科学开发国土空间的行动纲领和远景蓝图,是国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划”。因此,主体功能区规划主要通过统筹谋划城镇化格局、经济布局和国土开发的空间体系,确定不同区域的主体功能,并据此明确开发方向、控制开发强度、规范开发秩序,那么,它在实质上更像是一种进行区域开发功能协调的政策区划,是我国为了优化国土空间开发格局而进行的一种基础性安排。

  观察国土规划,《纲要》中提出“它将对我国的国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等作出总体部署与统筹安排,对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用,对相关国土空间专项规划具有引领和协调作用,是战略性、综合性、基础性规划”。国土规划通过深入实施区域发展总体战略、主体功能区战略和三大战略,以资源环境承载能力为基础,推动国土集聚开发、分类保护和综合整治,所以,国土规划的定位应当是实现我国国土空间开发保护格局优化的一个顶层性的空间综合规划。

  由此来看,三个规划之间在定位上的区别还是比较清晰的。从土地利用总体规划,到主体功能区规划,再到国土规划,我国逐步实现了从实施土地用途管制,到建立国土空间开发格局,再到谋划国土空间开发、保护、整治“三位一体”总体部署,从而形成了如今的国土空间开发保护的总格局和新安排。

  2各类空间规划为了有效发挥其调控作用,通常都会设置一定的目标和指标对规划活动进行引导和控制,那么您认为在目标管理方面,国土规划将如何发挥其对国土空间开发、保护、整治活动的指导和管控作用呢? 

  在管控指标体系方面,土地利用总体规划主要围绕着合理利用有限的土地资源、加强国家对土地利用的宏观控制和计划管理、协调各部门的用地需求,设置了约束性指标和预期性指标,其中主要包括各种用地的面积控制指标、新增建设用地及其占用耕地、土地开发整理复垦补充耕地等指标,采取从国家直到乡镇的逐级分解、分级管控方式,并运用土地利用年度计划、农地转用报批等手段,最终落实到具体地块上。

  而主体功能区规划提倡优化结构、保护自然、集约开发、协调开发、陆海统筹等开发国土空间的原则,重点设置了国土开发强度、城市空间面积、农村居民点面积、耕地保有量、林地保有量、森林覆盖率等指标,强调国土空间的合理有序开发,其中,国土开发强度的分子项就是土地利用总体规划的建设用地规模,所以,主体功能区规划的指标管控更类似于一种与土地利用总体规划等空间规划相衔接的框架性安排。

  与土地利用总体规划、主体功能区规划相比,国土规划在倡导优化国土开发格局的同时,重点谋划提高能源资源保障能力、保护并改善生态环境、推动海陆统筹发展,相应的规划控制指标类型更加丰富。《纲要》涉及的规划指标包括:引导管控国土开发秩序的国土开发强度、城镇空间规模、城镇与农村建设用地面积之比等;合理保护和利用资源的耕地保有量、永久基本农田面积、建成高标准农田面积、用水总量、森林覆盖率、草原综合植被覆盖度等;强化生态环境保护的湿地面积、全国七大重点流域水质优良比例、重要江河湖泊水功能区水质达标率、新增治理水土流失面积等;推动国土综合整治的历史遗留矿山综合治理率、海岸线整治修复长度等;提升基础设施支撑能力的公路与铁路网密度、铁路营业里程、公路网长度等;推动海洋合理开发和有效保护的海洋生产总值占国内生产总值比例、海水养殖用海功能区面积、自然岸线保有率等。《纲要》的规划控制指标体系更注重放眼未来,推动国土综合治理能力的全方位提升,为进行国土空间开发、保护、整治等各类活动提供了基本准则,也成为了其他空间规划进行国土开发、保护、整治管控的基本依据。

  3规划的顺利实施通常离不开配套政策的有力保障,在您看来,国土规划在实施保障机制方面有什么新特色呢? 

  从实施保障方面来看,国土规划的新特色可以归纳为实现了“统筹性与针对性相结合,总领性与可操作性相结合”。就其他两个规划来说,土地利用总体规划侧重强调规划对土地利用的整体控制,相关政策主要围绕“耕地保护”和“节约集约用地”两大主题,严格落实各级政府、各部门的土地利用管理职责;在实践中,土地利用总体规划已形成了“全国-省-地(市)-县(市)-乡镇”五级规划体系,因其管控目标明确、层层落实清晰、实施监管手段到位,通常被称为可“落地”的规划,能将土地用途管制制度落到实处;但是,土地利用总体规划在具备较强的可操作性和可监管性之时,其统筹国土空间开发、保护、整治等各类活动的能力相对欠缺,还有赖于更高层次的空间规划来统领和指导。

  主体功能区规划分为“全国-省级”两级,主要结合资源环境承载能力、经济社会发展状况等条件,着力推动县级行政单元的主体功能定位划分,并设想应用财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境等政策予以实施保障,从而协调和平衡区域之间因国土空间开发和保护导向的差异可能引发的利益不平衡;但是,主体功能区规划在实践中的执行情况并不尽如人意,由于存在纵向上的层级博弈、横向上的部门之争和地区之争,使其在“落地”实施方面缺乏有效抓手,也遭遇到较大的困难。

  与上述两个空间规划相比,国土规划的保障政策和实施机制具有更强的统筹性、针对性和可操作性,使其成为了建立国土空间开发保护制度的关键支撑。一方面,国土规划的核心诉求在于有效控制资源开发利用强度、提高国土生态保护和整治力度,《纲要》不但在体制机制创新等方面作出部署,还明确健全土地、水、矿产、海域等资源开发利用以及环境保护监管的管理制度,完善相关产业和投资政策,强化耕地保护补偿、农业发展支持及生态保护补偿机制等财政机制;另一方面,在28个部门参加《纲要》编制的基础上,国土规划将建立健全部门间的沟通协商及监督检查机制,其实施情况将纳入国家土地督察机构对省级人民政府的监督检查范围,有利于及时建立规划实施的部门沟通协商机制,完善跨部门之间的自然资源监管与利益协调机制,以确保国土空间开发、保护、整治“三位一体”的统筹推进。

  4自中共十八大以来,我国曾先后出台了一系列重要的政策措施,强化国土空间开发保护制度的建立,那么在您看来,此次《纲要》的出台将对我国国土空间开发保护制度的建立产生怎样的影响? 

  国土空间开发保护制度是对一个国家的国土空间进行整体安排和统筹,并对有关国土空间开发、保护、整治等各类活动进行综合部署、有序落实和强效监管的一套完整的管理制度。《生态文明体制改革总体方案》中强调,我国要“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”。目前,我国空间规划种类繁多,但从世界各国的经验来看,国土规划通常是编制各类空间规划的总体纲领和基本依据,可谓“规划的规划”。进一步看我国的国土规划,从规划的功能定位角度来说,国土规划是统筹我国国土空间开发、保护、整治的总体部署;从目标指标管控来看,国土规划制定了管控国土空间开发、保护、整治的基本准则;从实施保障开看,提出兼具统筹性与可操作性的机制和措施。这些内容都促使国土规划成为推动我国国土空间开发保护制度建立的关键支撑。

  国土规划作为我国国土空间开发与保护的战略性、综合性、基础性规划,相比其他空间规划,其最鲜明而突出的特色是全域、全方位、“三位一体”式统筹谋划我国国土空间开发、保护、整治“一张蓝图”,成体系地提出推进“一张蓝图”实施的机制措施。因此,伴随着国土规划的逐步落实,它将成为建立中国特色的国土空间开发保护制度的重要基石。

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