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《全国国土规划纲要(2016~2030年)》系列专访之五
2017-06-12 | 来源: 土地学会 | 【 】【打印】【关闭

  编者按:

   2017年1月3日,经李克强总理签批,国务院印发了《全国国土规划纲要(2016—2030年)》(以下简称《纲要》)。这是我国首个全国性国土开发与保护的战略性、综合性、基础性规划,是贯彻落实党中央治国理政新理念新思想新战略,按照统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局要求,对我国国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等作出的总体部署和统筹安排。为更好地学习、理解《纲要》精神,中国土地学会联合中国国土资源报社,开展了“学习解读《全国国土规划纲要(2016~2030年)》系列专访”活动,对部分国土空间规划及相关领域专家进行了专访。现整理摘编成稿,以飨大家。 

  2017年4月1日,中国土地学会副理事长、中国人民大学公共管理学院副院长严金明教授接受了专访,就《纲要》颁布实施的重要意义、《纲要》的创新理念以及相应的保障机制进行了详细的阐述。严金明教授是我国土地与规划领域的知名专家,一直积极致力于推进我国国土规划工作,主持完成了国家社科基金重大项目《国土规划与资源环境承载能力评价》研究,多次受邀参与了全国国土规划研讨并承担了有关专题的研究。 

  感谢严金明教授接受专访、对文稿进行审核并授权发布。同时感谢中国人民大学公共管理学院夏方舟老师、杨雨濛同学为专访及文稿整理付出的辛勤劳动。 

  严金明:我国国土空间开发利用战略的顶层设计  

  1您认为《纲要》的颁布实施对于我国国土空间规划的重要意义是什么? 

  《纲要》对我国国土空间开发利用战略进行了顶层设计,其颁布实施,实现了几代国土规划人的夙愿,在国内外国土规划界产生了重要反响,其意义非凡,影响深远,定将载入我国国土规划史册。

  《纲要》填补了我国国土空间规划体系顶层设计的空白。我国是历史悠久的文明古国,规划思想源远流长。近些年来,规划显得越加重要,各种规划也越来越多,而规划冲突却越来越大。这一定程度上与我国还没有一个公认的规划体系,尤其是国土规划工作相对滞后,国家层面缺乏顶层的国土空间规划相关。《纲要》是我国首个国土空间开发与保护的战略性、综合性、基础性规划,总体部署与统筹安排了我国国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设,对国土空间开发、保护、整治的各类活动具有十分重要的指导和管控作用。《纲要》从国家层面对我国国土空间有效有度有序开发利用的战略进行了总体勾画,填补了我国国土空间规划体系顶层设计的空白。

  《纲要》的编制也使专家学者有机会历史性地参与了国土规划开拓性“填补空白”的研究,促使大家对我国国土规划的理论、方法和战略进行了深入的思考。2009年8月,我就有幸受邀参与讨论了国土资源部拟呈报国务院《关于开展国土规划工作的请示》,2010年12月承担了《全国国土规划纲要(2016—2030)》专题——《基于人口变化分析的国土资源优化配置》研究,其后又多次参加了国土规划编制工作研讨会。同时正是基于国土规划研究的亟需,国家哲学社会科学办公室于2009年下达了国家社科基金重大项目《国土规划与资源环境承载能力评价》,我领衔的团队又有幸中标并主持完成了其研究,2013年作为项目首席专家受邀参加了在中宣部召开的“社会主义生态文明建设专题学术研讨会,交流了该项目的研究成果。现回想起来,一幕一幕好像历历在目。虽然当时觉得很平常,现在却庆幸自己有这样难得历史机遇参与规划研究,真是受益匪浅。

  2为什么说《纲要》适应了新时代国家社会经济发展的需要? 

  国土资源是人类社会赖以生存与发展的物质基础和重要载体。中国是世界上人口最多的发展中国家,人口众多、国土资源相对不足、环境承载能力较弱是中国现阶段的基本国情,短时间内难以改变。我国即将迎来人口高峰、城市化高峰和工业化高峰的发展态势,形成了对国土资源的刚性需求。同时,我国正处于全面建成小康社会决胜阶段,世情国情继续发生深刻变化,经济发展进入新常态,人口发展出现新变化,国土开发利用与保护面临重大机遇和严峻挑战,必须顺应国际大势,立足基本国情,把握时代要求,科学研判国土开发利用保护的严峻形势。

  目前,我国国土资源约束加大,国土资源需求刚性增长,资源利用方式粗放; 生态环境压力增加,环境质量下降,生态系统功能退化,地质灾害频发,海洋生态环境问题凸显; 国土空间开发格局亟待优化,经济布局与人口、资源分布不协调,城镇、农业、生态空间存在结构性矛盾,国土开发强度与资源承载力不匹配,陆海开发格局欠统筹; 国土开发质量亟待提升,城镇化发展重速度轻质量、城市承载能力减弱、环境污染、资源短缺,产业低质同构发展,基础设施建设重复与不足问题并存,城乡区域发展差距加大。

  党的十八大从新的历史起点出发,做出“大力推进生态文明建设,建设美丽中国”的战略决策。中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》,要求进一步树立“绿水青山就是金山银山”、“空间均衡”、“山水林田湖”生命共同体等理念,构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的生态文明制度体系,推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化,努力走向社会主义生态文明新时代。

  因此,新的时代要求加强国土规划,扎实开展相关研究,系统总结国内外国土规划编制实施经验,准确把握现阶段面临的新形势和新要求,深入研究需要解决的重大问题,以科学发展观为指导,按照全面建设小康社会、推进社会主义现代化进程的战略部署,立足国土资源环境承载能力,围绕优化国土开发格局、合理配置国土资源、提高能源资源保障能力和改善国土生态环境,统筹提出国土开发、利用、保护和整治的战略目标和重大任务,制定统一的国土空间开发利用政策措施,保障和促进经济社会全面协调可持续发展。

  3在您看来,《纲要》体现了哪些方面的创新理念? 

  我认为《纲要》主要体现了以下四大导向的创新理念。

  其一,体现国家意志导向。《纲要》体现保障粮食安全、优先生态保护、促进建设用地节约集约的国家意志导向。坚持“三线”管控,划定城镇、农业、生态空间,严格落实用途管制。设置“生存线”:明确耕地保护面积和水资源开发规模,保障国家粮食和水资源安全;设置“生态线”:划定森林、草原、河湖、湿地、海洋等生态要素保有面积和范围,明确各类保护区范围,提高生态安全水平;设置“保障线”:保障经济社会发展所必需的建设用地,促进新型工业化和城镇化健康发展,确定能源和重要矿产资源生产基地及运输通道,确保国家能源资源持续有效供给。突出强调“空间管制”和“红线划定”,科学划定城镇、农业、生态空间及生态保护红线、基本农田红线、城镇开发边界,注重开发强度管控和主要控制线落地,实现国家保护耕地和基本农田、推进生态保护和建设、倒逼城市土地节约集约利用的战略目标。此外,《纲要》高位统筹,优化国土空间资源的管理方式,统筹城乡发展,推进新型城镇化和新农村建设,使其成为实现生态文明的建设路径,提升民生福祉的发展动力,加强政府治理的突破窗口,以促进全面建设小康社会新目标的实现。

  其二,坚持永续发展导向。《纲要》坚持国土开发与资源环境承载能力相匹配,树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,坚持人口资源环境相均衡,以资源环境承载能力为基础,根据资源禀赋、生态条件和环境容量,明晰国土开发的限制性和适宜性,科学确定国土开发利用的规模、结构、布局和时序,划定城镇、农业、生态空间开发管制界限,引导人口和产业向资源环境承载能力较强的区域集聚。依据主体功能定位,实施全域分类保护,按照环境质量、人居生态、自然生态、水资源和耕地资源5大类资源环境主题,区分保护、维护、修复3个级别,将陆域国土划分为16类保护地区。《纲要》把空间资源可持续利用和规划结合起来,提升空间资源潜力、防止空间资源退化,实现空间资源生产力的持续增长和稳定。同时《纲要》是统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,促进人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的重大举措。《纲要》贯彻区域发展总体战略,推动“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展战略落实,对国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等作出了总体部署与统筹安排。

  其三,坚持陆海统筹大国土导向。《纲要》是我国首个编制的陆海统筹大国土规划。我国的国土包括陆地国土和海洋国土,其中陆地国土面积960万平方公里,根据《联合国海洋法公约》有关规定和我国主张,管辖海域面积约300万平方公里。这是中华民族繁衍生息的宝贵家园,也是我国经济社会持续发展的基本载体。《纲要》坚持陆域开发与海域利用相统筹。在促进陆域国土纵深开发的同时,充分发挥海洋国土作为经济空间、战略通道、资源基地、安全屏障的重要作用,扩大内陆地区分享海洋经济发展效益的范围,加强陆地与海洋在发展定位、产业布局、资源开发、环境保护和防灾减灾等方面的协同共治,构建良性互动的陆海统筹开发格局,提高海洋资源开发能力,加快建设海洋强国。开展海岸带和海岛综合整治,加强海岸带修复治理。推进海岸带功能退化地区综合整治,恢复海湾、河口海域生态环境。推进海岛保护整治。重点推进有居民海岛整治、拟开发海岛与偏远海岛基础设施改善与整治,保护海岛自然资源和生态环境,治理海岛水土流失和污染。加强领海基点海岛保护工程建设,修复生态受损的领海基点海岛。规范无居民海岛开发利用,保护修复生态环境。

  其四,坚持市场调节与政府调控相结合导向。《纲要》倡导积极完善中国特色社会主义市场经济体制,在更大程度、更广范围发挥市场配置资源的决定性作用,提高资源配置和国土空间开发效率。大力推进供给侧结构性改革,更好发挥政府在国土空间开发利用与保护中的作用,完善自然资源资产用途管制制度,强化国土空间用途管制,综合运用经济、行政和法律等手段,科学引导人口流动、城乡建设和产业布局,合理优化空间结构。《纲要》体现了有机结合“宏观调控+市场经济”模式,正确处理政府与市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用。国土空间规划应该体现市场经济下的空间利用和优化配置理念,其核心导向是为了纠正粗放利用、市场失灵和外部不经济的行为,其着重的不仅是目标、指标、坐标或是限标,而应是满足各类产业的用地数量需求、区位需求和弹性变化需求。因此,《纲要》遵循价值规律和市场供求关系的变化,协调各种经济政策加以引导和调控产业结构和布局,变静态规划为动态规划,做到刚性和弹性相结合。

  4您认为《纲要》有效实施需要构建怎样的保障机制? 

  第一,以国土空间规划为基本规划,建构“1+X”的空间规划体系。在国家层面,建立“1+X”空间规划体系,“1”即国土空间规划,也就是空间规划,作为其他各项规划的“宪法”性基本规划,以专统筹。“X”即现有的发展规划、土地利用规划、城市规划、环境保护规划等规划。国土空间规划体系未来应该从四个方面进一步明确和深化:第一,从保护国家战略资源、建设生态文明等角度,评判并吸纳各项现有规划的“底线”并将其落在空间,形成各项规划都必须遵守的红线;第二,从落实国家战略、实现区域统筹发展、促进精明增长与发展转型等角度,明确各项规划所应遵守的价值理念、布局导向与调控原则与关键指标,化解各项规划之间的潜在恶性冲突;第三,从完善各项规划管理、执行、凝聚各项规划手段的角度,制定相应的管理配套机制,发挥多规合力,优化政府治理机制;第四,协调现行各类规划的规划年限、用地分类、数据标准、技术平台,各类规划的编制、执行与修改等必须要与空间规划保持一致,保证空间规划的权威性和严肃性。应当依照不同层级、不同类型规划间的关系和功能界定,明确边界、配置资源、提高效能,同时允许专项规划之间出现一定程度的冲突实现“相互制衡”,倒逼空间规划的政策协调和政府治理功能,进一步体现空间规划统筹城乡发展、推进新型城镇化、实现生态文明、完善政府治理机制、保障社会经济可持续发展的高位战略指导作用。

  第二,以自然资源空间管制与国土综合整治为抓手推动空间规划落实。在国土空间规划实施管理中,可以借鉴土地利用规划用途管制制度,建设自然资源空间管制制度,将空间分成允许利用、有条件利用、限制利用和禁止利用四区,融合差别化空间管理理念,规定各区的用途管制规则,根据用途管制规则来管理区内的空间利用,实现市场经济条件下规划预测不确定性所需要的规划弹性和灵活性。其次,国土空间规划中应以国土综合整治为实施抓手,从落实并优化空间规划战略出发,推进国土综合整治定位从“土地本身”转为“高位统筹”,理念从“注重数量”转为“四位一体”,阶段从“粮食生产”转为“永续发展”,核心从“以地为本”转为“以人为本”,目标从“保护耕地”转为“优化三生”,对象从“单项推进”转为“要素综合”,范畴从“项目承载”转为“全域协同”,模式从“同质同化”转为“差别整治”,路径从“自上而下”转为“上下结合”,资金从“财政负担”转为“多元共投”,从而将国土综合整治打造成为调整空间结构、优化空间“底盘”、落实空间规划的重要实施抓手。

  第三,以立法为目标促进国土空间规划保障机制的建立。为确保国土空间规划的权威性和有效性,亟需积极推进《国土空间规划法》的立法工作,将其作为空间规划体系的基本法,从法律层面上明确国土空间规划的地位作用,严格界定空间开发的战略目标、调控重点、配套政策以及空间规划体系的类型组成、功能定位、管理机制等重要内容。对未完全成熟、有争议、没形成共识性结论的,不宜急于对相关内容作出统一的限制性规定。对需要做出决定的,可由国务院或国土空间规划委员会(建议设立)以法规规章的形式先行探索。其次,要积极做好配套法律与行政法规体系的完善。根据《国土空间规划法》,修改完善《土地管理法》、《城乡规划法》等相关法条,从而升级国家治理体系、强化国家治理能力。最后要制定与国土空间规划体系与管理相契合,涵盖规划编制、规划执行、规划冲突协调、规划监督检查等内容的行政法规体系,促进国土空间规划系统、规范和科学的有效落实。

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