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《全国国土规划纲要(2016~2030年)》系列专访之四
2017-06-13 | 来源: 土地学会 | 【 】【打印】【关闭

  编者按:

  2017年1月3日,经李克强总理签批,国务院印发了《全国国土规划纲要(2016—2030年)》(以下简称《纲要》)。这是我国首个全国性国土开发与保护的战略性、综合性、基础性规划,是贯彻落实党中央治国理政新理念新思想新战略,按照统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局要求,对我国国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等作出的总体部署和统筹安排。为更好地学习、理解《纲要》精神,中国土地学会联合中国国土资源报社,开展了“学习解读《全国国土规划纲要(2016~2030年)》系列专访”活动,对部分国土空间规划及相关领域专家进行了专访。现整理摘编成稿,以飨大家。

  2017年3月13日,南京大学教授、博士生导师崔功豪先生接受了专访,就《纲要》编制的新背景、《纲要》的亮点以及对省域国土规划的启示进行了详细的阐述。崔功豪教授是我国著名的区域规划专家,在空间规划的理论和实践方面均有很深的造诣。他是我国最早从事国土规划工作的学者之一,承担了1983年全国四个国土规划试点之一的湖北省宜昌地域国土规划,参加了2000年深圳市国土规划试点工作。他一直积极致力于推进我国国土规划工作,并寄于很大期望。

  感谢崔功豪教授接受专访、对文稿进行审核并授权发布。同时感谢中国土地学会副理事长黄贤金教授,学术志愿者、南京大学林静霞同学为专访及文稿整理付出的辛勤劳动!

  崔功豪:一份主题突出、特色鲜明的创新之作

  1您作为我国第一代国土规划人,在30多年前就开始涉足国土规划,并直接参与历次国土规划编制试点。而今国家正式颁布的《纲要》,您有何感触?

  非常高兴接受中国土地学会的访谈,都是同行,有很多共同语言。看到《纲要》颁布实施,我非常高兴。从80年代到现在30多年,作为我国第一代国土规划人,看到《纲要》有一种很特殊的感觉,确实非常亲切,有很多感受。

  长期以来,我国一直没有一个整体性的关于国家空间发展的顶层设计。大家知道,苏联十月革命以后,列宁立即着手做全国经济区划。而我们新中国建立后,国家一直没有一个全国性的空间规划,在国土空间规划体系建设上一直较为薄弱。文革之前,国家开展了工业基地选址规划;文革之后,1982年开始研究城镇体系,城市规划观念开始转变,从区域角度研究城市,开展城镇体系规划的研究编制。

  上世纪80年代初,我国开始研究国土规划。国家有关部门在借鉴法国、德国、日本等国家编制国土空间规划经验基础上,意识到整个国家在国土开发方面应有一个通盘安排。之后国家赋予当时的国家计委国土规划主管职能,并在湖北宜昌、河南焦作、东北松花湖及新疆巴音郭楞等4个地(市、州)开展国土规划编制试点,我们南京大学于1983年承担了湖北宜昌国土规划编制。1987年,国家编制完成了全国国土总体规划草案,但没有发布实施,之后由于多种原因,国土规划编制工作未能进行下去。到本世纪初,国土规划职能划到国土资源部,国土规划试点工作再次启动。国家先后选择深圳、天津两个区,辽宁、新疆、广东等省(区)等开展国土规划编制工作试点。期间我们参与了深圳的国土规划编制试点工作。

  改革开放以来的实践证明,一个国家如果没有一个国土空间的整体谋划,即国土规划,那么在空间发展的方向、目标上难免会有偏颇。因此,我一直认为,国土规划作为国家战略性空间规划,是最顶级的空间设计,非常重要,有了它,其他的空间规划就有了依据。可以说,《纲要》的发布,是广大国土规划人几十年奋斗的结果,也标志着我国空间规划体系建设取得了突破性进展。

  2在您看来,与30多年前相比,当今编制国土规划有什么不同?

  从国内外国土空间规划的理论和实践看,国土空间规划应包括国土资源开发利用、生产力布局、城镇发展与城镇体系、国土整治等四大块内容。与三十多年前相比,国土规划编制的条件大不相同。一方面,30多年前,我国处于计划经济向市场经济的体制转变之际,在国土空间开发利用的指导思想上,还存在较强的计划经济色彩;另一方面,国土空间开发利用的思路上,具有较强的发展倾向,表现在内容上较为重视国土开发;第三方面,涉及国土开发、经济发展、资源利用及环境保护等各类空间规划尚未健全,研究编制国土规划的创新空间较大,部门协调也较容易。而现在,情况已经发生了很大的变化。改革开放以来,在我国经济持续中高速发展和城镇化快速推进下,国土空间利用、资源环境方面已经积累了不少问题,同时,随着市场经济体制逐步建立健全,国土规划作为政府行为,其效力边界已经发生了明显变化,另外各类空间性规划纷纷出台,这在客观上对国土规划的综合统筹和总体管控功能提出了更高的要求,因而难度也更大了。

  3您觉得《纲要》在理念、内容等方面有哪些亮点?

  总体上看,《纲要》是在国家发展社会主义市场经济和大力推进生态文明背景下,在空间规划体系变革形势下,对编制空间规划的一次成功尝试。下面几方面是我赞赏的。

  其一,文本思路清晰、结构严谨。序言写得很好,清楚地交待了《纲要》解决什么什么。从总体结构看,第一、第二部分是规划编制的背景条件,中间是五大部分,一是总体格局,随后是集聚开发、分类保护、综合整治和联动发展,整个规划文本的主体内容非常清楚,也很全面,而且重点非常突出。从内容看,重点是开发、保护、整治三大部分,抓住这三个要点,这个思路我非常欣赏。

  其二,规划理念非常先进。《纲要》确定了几项基本原则,即国土开发与资源环境承载能力相匹配、集聚开发与均衡发展相协调、集聚开发与均衡发展相协调、陆域开发与海域利用相统筹、节约优先与高效利用相统一和市场调节与政府调控相结合。这些基本原则充分体现了目前我国资源环境状况、面临的主要问题及可持续的根本要求,符合当前经济社会发展的客观趋势,符合中央精神。

  其三,《纲要》具有十分明显的的空间规划特点,抓住了空间的分区、分类、分级,从本质上把握了空间规划的实质内涵,这一点非常重要。正因为有了分区、分类、分级,我们才有可能采取差异化政策和措施,而且这些空间差异,体现了国土规划作为空间规划顶层设计的一个非常重要的理念,真正体现了从本质上把握空间的差异性。与30多年前的老版国土规划相比,有明显的进步。过去编制国土规划,资源分析评价、生产力布局等,做得不少,偏重于条条性的;但现在的国土规划,空间分析与评价做得较深入,切实把空间特色做出来了。

  其四,国土分类保护与综合整治方面做得非常有特色。《纲要》提出构建国土分类保护格局,采用分类分级的方法,提出人居生态环境、自然生态,水资源与耕地资源、海洋生态环境等五大类保护主题,实行分级保护。这样的安排很有特色。在国土综合整治方面,确定了“四区一带”国土综合整治格局,采取五种类型分类实施,具有很强的针对性。

  另外,《纲要》注重充分地吸收其他相关空间规划的内容,在2020年时间节点上做好了充分的衔接。这样既避免了在“十三五”时期国土空间总体安排上的冲突,同时还能在2020年之后起到总体管控作用。

  当然,《纲要》如果在国土开发利用的总体要求上能够更加鲜明一些(比如总体上是否可以提“更加注重保护和整治”?)、在规划范围上更加重视国土中的领空及立体开发利用、在空间差别化引导、在空间单元上更加强化跨越行政区的国土空间、在规划期限上展望更加长远(比如建国100年时)等,将会在未来国土空间统筹管控中发挥更加重要的作用。

  4您怎么看待“胡焕庸线”?“胡焕庸线”会被突破吗?

  “胡焕庸线”是在我国地形、气候及其他各类自然资源条件之下对人口分布特征的真实反映,也是我国长期历史发展过程形成的客观规律。“胡焕庸线”的东南方向,自然条件优越、开发历史悠久、经济社会发展水平高,人居环境有利,客观上人口、产业及城镇发展应该更加集聚一些,从这个角度看,“胡焕庸线”所反映的东南与西北方向的空间差异,是不可能打破的,这也是我们在国土规划中需要尊重、顺应的客观规律。如果说要突破“胡焕庸线”,有可能是在较为长远的未来,东南与西北方向空间差异的程度、或者说所占比例关系的变化,即两边区域差异逐步缩小,体现了在集聚式国土开发过程中逐步走向均衡发展。应该说这是我们未来的发展方向。

  5您认为《纲要》对省级国土规划编制有哪些启示?

  编制国土规划、包括省级国土规划,下面几方面需要给予重点研究和关注。

  第一,要正确处理国土开发与保护的关系,确定未来国土空间总体发展趋势,明确开发与保护的关系。对于一个省级国土空间来说,要根据省域(区域)自然条件、开发特点、历史基础及经济发展水平和目前国土开发强度等因素,确定未来国土空间战略上的总体发展趋势。整体上来讲,应该是突出开发还是保护?这个必须旗帜鲜明地亮出来。比如,未来的国土空间应以优化和保护为主,重在提高利用效益,加强保护和整治。

  第二,要注重从产业、城镇、交通网络三个方向把握好空间总体格局。国土规划最核心的内容就是要做好空间上的总体结构和统筹安排,而空间结构最重要的要素是产业、城镇和交通网络。这三者的空间结构与布局确定了,区域国土空间的顶层设计也就基本形成了。因此,在省级国土规划编制中,要重视把《纲要》中的国土开发集聚区具体落到这三个空间要素上,形成由点、圈(群)及轴带构成的空间格局。

  第三,要注重国土空间的优化开发与土地资源节约利用。总体而言,与发达国家相比,我国土地资源利用效率还不高。在一些发达省份,随着各地产业结构升级和经济转型发展,未来不应该再大规模扩大国土开发强度,开发用地不是不够,而是没有利用好。关键要树立优化开发利用的理念,着力提升国土开发效率、效益和质量。

  第四,要坚持以人为本,突出围绕人的发展和需求。更加突出围绕人的需求来规划国土空间,这里既包括人的就业、消费、居住等行为,也包括对人的思想起潜移默化作用的文化因素,这是我国经济社会发展到当今水平条件下的必然要求。过去做城市或区域规划,比较注重物质的和经济的要素,在城市内部,首先考虑的是工业布局,然后再是居住用地,居住用地是作为工业发展的配套。现在不一样了,在当今科技发达、社会发展的条件下,人的需求进入了更加高层次发展阶段,这无疑将对国土空间开发利用和保护提出新的要求。

  第五,要充分考虑新形势下经济转型升级新业态发展对国土空间开发利用的新要求。因为研究空间布局,比较重视产业发展,要考虑靠近交通线、水源充足的地方。近年来,我国经济进入新常态,产业结构升级不断深入推进,产业形态也随之发生了变化。比如,很多过去的工厂,现在不搞了。高端制造业和第三产业的发展,使产业集聚方式及空间形态发生了重大变化,过去那种需要大量的水、土地、交通条件的传统工业少了,尤其是像江苏、浙江等发达省份更是如此。再比如,过去认为像云南、贵州这样的多山地区,地形复杂,交通不便,难以发展大规模工业,因此一直是较为落后的区域。像贵州,我最有体会了,我曾经在贵州跑了四年,每个县都去过,确实是贫穷落后。现在不一样了,强调生态,重视信息技术和高科技,滿足人们的消费需求。生态旅游的兴起,使贵州的山水成为宝贵的资源,现在山就是宝贝了,生态价值体现出来了,正所谓“青山绿水就是金山银山”;互联网经济发展起来后,在贵州搞得如火如荼。因为山区可用的地少,不可能搞大规模的生产,但正好适合发展互联网经济。

  第六,要高度关注乡村空间的发展和振兴。我国在城镇化水平不断提高的同时,广大乡村地区的衰落及未来发展问题日益引发各界关注。在目前空间规划编制探索中,大都把国土空间分为城镇空间、农业空间和生态空间。但实际上叫农业空间是不够确切的,与城镇空间相对应的应该是乡村空间。乡村空间不仅包括农业空间,同时还包括乡镇、村庄等聚落形态,是亿万农村人口生产生活的空间。因此,我们不能把乡村空间简单地归结为农业空间。尤其是当前,农家乐的广泛兴起,农村一、二、三产业融合发展,乡村旅游的不断升温,乡村空间在功能上出现了兼具生产、生活和生态复合功能的特点,都需要我们在空间开发利用上给予重视。特别是在省级国土规划编制中,要立足城乡一体化发展的要求,按照田园综合体的理念,来统筹谋划和合理引导乡村地区的发展和振兴。

  第七,要发挥好政府和市场的作用。在我国国情条件下,既要让市场在资源配置中起决定性作用,又要更好地发挥政府的作用,二者缺一不可。政府在发挥作用过程中,关键的问题是要尊重规律、符合规律。现在一些城市发展中出现了“鬼城”,就是没有尊重规律,没有尊重城市发展的基本规律。规划是政府行为,就是要让领导在决策时明白,哪个地方能开发,哪个地方不能开发,哪个地方要先开发,哪个地方要后开发,开发的地方要重视解决什么问题,等等,因此,规划最重要的是提供给领导,让领导理解。编制国土规划,要把构建基础设施网络和制定空间引导政策作为发挥政府作用的重点方向。

  第八,要重视省域内特殊空间的开发利用和保护。在省级尺度上编制国土规划,对一些特殊的国土空间单元进行统筹安排,不仅有必要,也是地域特色。这种特殊的国土空间单元,可以是自然空间,比如江苏是水乡,水域空间特别发达,江、河、湖、海均有,还有太湖地区、里下河地区两片水网;也可以是人文空间,像吴越文化区等。这些空间特征、区域开发利用状况、人口产业情况、存在的问题、未来开发方向等,在省级国土规划中完全可以进行深入分析并出作安排,再配合差别化引导政策。

  第九,要着力建立国土规划实施反馈体系。三分规划,七分实施。从这个角度讲,规划实质上是一个过程。过去我们的很多规划重编制轻实施。规划实施中不做反馈,规划编制完成后就结束了,实施过程中没有反馈,只等到规划修编时才做评估反馈。因此,要把《纲要》和省级国土规划实施到位,必须建立包括编制、管理、评估、调整及监督在内的一整套实施管理体系。对国土规划这样一个时限较为长远的战略性规划而言,建立这样一套实施管理体系尤其重要。通过对国土空间变化、对国土空间功能、对经济社会发展新业态新需求等进行定期跟踪、监测、分析和评估,形成国土规划定期评估调整机制,有利于进一步提高国土规划的战略性和有效性。

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