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《全国国土规划纲要(2016~2030年)》系列专访之二
2017-06-13 | 来源: 土地学会 | 【 】【打印】【关闭
编者按:
  2017年1月3日,经李克强总理签批,国务院印发了《全国国土规划纲要(2016—2030年)》(以下简称《纲要》)。这是我国首个全国性国土开发与保护的战略性、综合性、基础性规划,是贯彻落实党中央治国理政新理念新思想新战略,按照统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局要求,对我国国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等作出的总体部署和统筹安排。为更好地学习、理解《纲要》精神,中国土地学会联合中国国土资源报社,开展了“学习解读《全国国土规划纲要(2016~2030年)》系列专访”活动,对部分国土空间规划及相关领域专家进行了专访。现整理摘编成稿,以飨大家。 

  2017年2月23日,全国人大代表、国土资源部调控和监测司巡视员董祚继同志接受了专访,就《纲要》编制过程,编制理念和创新性,《纲要》编制的启示以及《纲要》实施等问题阐述了自己的观点。董祚继同志长期从事土地利用规划、国土空间规划、土地管理的研究、组织和管理,具有深厚的理论功底和丰富的实践经验。在《纲要》编制过程中,他作为当时的国土资源部规划司领导,对《纲要》编制工作的组织推进、框架结构的形成、重要观点的提炼以及文本的编制修改等付出了艰辛努力。 

  感谢董祚继同志接受专访、审核文稿并授权发布。同时感谢中国土地学会的学术志愿者付艳华、袁冬竹同学为专访和文稿整理付出的辛勤劳动!  

  董祚继:开创国土规划新格局 描绘美丽国土新愿景 

  《纲要》的颁布实施,不仅标志着始于2009年的编制工作圆满收官,也标志着我国空间规划体系建设取得了突破性进展。《纲要》的出台既是部门协同、广泛参与的成果,也是适应空间治理要求、深化规划体制改革的产物,在我国空间规划发展史上具有重要的里程碑意义。

  《纲要》编制经历了哪些阶段? 

  总体看,《纲要》的出台是我国国土规划工作30多年来孜孜以求、矢志探索的成果集成,8年来锐意开拓、攻坚克难的重大突破。具体到这次《纲要》编制,可大致划分三个阶段。

  第一个阶段(1999年~2009年),前期准备阶段。1998年机构改革后,国土规划的职能划归国土资源部。这一阶段,国家宏观形势已经发生较大变化,资源环境与经济社会发展之间的矛盾日益尖锐。在这一背景下,党的十七大明确提出“加强国土规划”。贯彻落实十七大精神,国土资源部大力推进国土规划理论研究和重点区域国土规划编制,在积极组织编制各级土地利用总体规划、矿产资源规划的同时,进行了大规模的国土资源调查评价工作。从2001年开始,开展了一系列的国土规划试点工作,并通过国际交流,学习借鉴国外的规划经验,为后来的《纲要》编制提供了大量详实的基础信息、第一手资料和理论方法储备。

  第二个阶段(2009年下半年~2012年底),《纲要》编制阶段。2009年9月,为贯彻落实党中央、国务院关于推进生态文明建设、加强国土空间开发与保护的决策部署,经国务院同意,正式启动《全国国土规划纲要》编制工作。由国土资源部和发展改革委牵头,会同28个部委,开展《纲要》编制工作。编制过程中,我们在认真总结地方试点经验基础上,组织30余家研究机构,开展了48项重大专题研究,在些基础上提炼总结编制文本,2012年底,《纲要》基本编制完成。

  第三个阶段(2013年~2016年底),《纲要》修改完善阶段。《刚要》草案编制完成后,先后数轮征求各方意见,广泛听取、充分吸纳各省(区、市)人民政府和国务院有关部门,以及专家学者的意见,对《纲要》进行反复修改完善。同时,在党的十八届三中全会召开之后,按照中央最新改革方案要求,对《纲要》的指导思想、基本原则及相关内容进行了更新修改。最后,根据党的五中全会及国家“十三五”规划中提出的新要求,对《纲要》进行再次修改完善,确保《纲要》始终符合中央最新要求。

  不积跬步,无以至千里;不积小流,无以成江海。《纲要》从1999年开始到最终颁布,经过了前十年的积累以及八年的编制和报批,过程很漫长,成果很珍贵。

  《纲要》编制过程中,国内外形势发生了哪些变化?最后形成了怎样的目标? 

  1.先谈谈国内外形势的影响 

  《纲要》编制过程中,国际形势发生了很大变化。

  一是,过去对国际形势的判断是,认为经济全球化和区域一体化是主流,而近年来全球化的不确定性增加了,发生了一系列保守主义回潮事件。特别是在近年经济发展新常态下,对资源利用、国土开发等的需求已经不会像新世纪前十年那么大,例如以前的规划指标多的时候为每年900多万亩,而2020-2030年的指标为每年约550万亩。

  二是,我国是全球所有大国中地缘环境最为复杂的国家,周边邻国多、关系复杂并存在一些领土争议,近些年不稳定因素有所突出。相应地,我们在强调开放的同时,更要注重自身的发展。例如以前认为发展势头过快的新城新区和大的聚集区等,在现在看来还是有必要的。

  三是,在国际环境发生变化和我国经济发展进入新常态的情况下,结合中央治国理政新理念新思想新战略,如一带一路、京津冀协同发展、长江经济带,新型城镇化等,在规划中适当调整开发的规模和布局。同时也考虑资源环境承载能力、强调供需双向调节、注重供给侧结构性改革等。其中,最典型的是把城镇低效用地再开发作为国土综合整治的重要内容之一,通过盘活城镇存量用地的方式增加土地供应,适应经济转型发展。

  2.《纲要》目标及其内涵 

  《纲要》确定的主要目标是:全面推进国土开发、保护和整治,加快构建安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续发展的美丽国土。

  《纲要》的目标集中体现了五大发展理念。富有竞争力体现了“创新”发展要求,安全和可持续发展体现“绿色”发展精神,和谐体现“共享”发展,协调和开放本身就是发展新理念。其中,安全包括国土安全、生态安全、粮食安全等,是其他目标的基础,所以放在首位;和谐,规划的目的就是纠正存在的问题,达到和谐的最终目的;开放,既是手段也是目标,应该以开放的方式去进行国土规划,而最终又要形成全面开放新格局;协调发展也很重要,贯穿《纲要》的始终,其中很重要的一点就是区域间的协调,促进区域之间的平衡发展,这更是国家安全与和谐的问题。此外还有经济与社会、海洋和陆地、城市和农村、产业之间以及生产、生活和生态空间之间的协调;富有竞争力和可持续发展的关系其实也是“公平与效率”的问题。改革开放前30年,我国的规划更多地强调效率,而同时期欧美国家更强调保护,也就是公平。近年来,发达国家也开始注重发展,注重效率,事实上两者应该是动态平衡的关系。

  《纲要》确定到2030年,全国国土开发强度不超过4.62%,城镇空间规模控制在11.67万平方千米以内等指标,就富含了“公平与效率”的考虑,也体现出了统筹经济发展和生态保护的战略思想。这对优化国土空间格局、提升国土开发质量、促进经济社会持续健康发展和生态文明建设,都具有重要意义。

  《纲要》的创新性体现在哪些方面?有什么重要意义? 

  《纲要》着力强化国土空间开发、保护和整治的统筹管控,着力构建统一协调、衔接高效的国土空间治理基本政策架构,将有力推动区域发展总体战略、新型城镇化战略和生态文明建设战略的落地实施。总体看,创新性主要体现在下面几个方面。

  一是,注重反规划理念运用和落实。反规划是对过去规划理念、方法的纠正,即由建设为主转变为保护为主,由建设空间布局优先转变为不可建设空间优先。以前的规划重点是建设空间规划,是寻找适宜建设的空间,即选址、确定规模、空间布局。而反规划的理念是在规划中先确定不能发展的、需要保护的区域,比如重要的地理遗存或者遗迹、优质耕地保护区、水源保护区等,这些区域划定后,剩下的才是可建设空间。

  二是,首次提出推进“国土集聚开发”,国土空间开发的战略格局更加明晰。通过构建多中心网络型国土空间开发新格局来实现,从根本上解决了地方政府根据各自发展需要划定开发区,而国家层面缺乏总体统筹的问题,避免了重复规划,过度开发,是对国土开发政策的首次统一。目前我国区域发展差距较大,东部地区城市发展已基本呈现网络型,中部地区初具规模,而西部地区以点状为主。网络型的提出,使下一步的国土开发更加有步骤、有区别、有弹性。

  三是,首次提出推进“国土全域保护”,国土空间保护政策更加系统化。《纲要》提出全域保护、分类保护解决了各部门保护理念、概念不同而带来的管理上的不便,确立了“五类三级”的全域保护格局。在资源环境承载力评价的基础上,根据区域发展中的突出生态环境问题确定保护主题,将环境质量、人居生态、自然生态、水资源和耕地资源列为5大类资源环境主题,区分保护、维护、修复3个级别,将陆域国土划分为16类保护地区,实施全域分类保护,将环境保护要解决的主要问题、解决的方式和重点区域相叠加。

  四是,首次提出构建“四区一带”国土综合整治格局,搭建起“国土综合整治”的基本平台。国土整治实质是修复国土并促进经济发展,即发展与保护相协调。《纲要》提出了“四区一带”(主要城市化地区、农村地区、重点生态功能区、矿产资源开发集中区及海岸带)的国土综合整治格局。在城市,通过对城市低效用地的整治提升城市形象,避免外延扩张、占用耕地。在农村,通过整治与增减挂钩,土地复垦、整治与高标准农田建设相结合,以项目、资金、政策共同支撑的方式,促进市场参与,减轻政府负担。通过划定生态功能区制约矿产资源的无序开采。通过矿区复垦和修复解决煤矿开采后的环境问题。对于海岸带的整治可以多学习国外的经验,促进社会参与,将海岸带的整治与开发利用结合起来。

  五是,将资源环境承载力综合评价和空间经济分析作为规划编制基础,创新了空间规划方法。资源环境承载能力评价强调的是尊重自然规律,空间经济分析强调的是尊重经济或者市场规律。通过资源环境承载力评价,为确定国土开发的规模、布局和强度提供了重要的本底支撑;通过空间经济分析,研判人口流动、产业集聚、城镇发展、经济区位等的综合影响,为优化国土空间开发格局奠定坚实基础。《纲要》的编制两者并重,通过国土规划缓解区域发展不平衡带来的资源浪费和其他经济社会矛盾。

  《纲要》编制给人们哪些重要启示? 

  主要有三条启示:

  第一,要尊重自然和经济规律。 

  规划要做到协调一致,必须要尊重自然和经济规律。

  资源环境承载状况构成了国土空间开发的自然基础,是优化国土空间开发格局的重要基础性工作。在进行资源环境承载力分析和评价时,需要综合考虑分析我国东中西部地区对国土开发承载能力限制的不同、局部地区地质环境存在安全风险、水资源时空分布不均、局部地区优质耕地分布与适宜建设空间重叠等情况,需要综合考虑发展空间有限、生态功能区种类多面积大对开发建设形成较大制约、水土气环境质量总体不高和承载压力持续加大、部分近岸海域水质趋于下降等客观现状和自然规律,通过综合分析研判确定不同区域国土开发的主导限制性因素,并以此为依据进行区域规划划分。

  同时,国土空间市场状况构成了国土空间开发的经济基础。进行国土空间经济分析时,需要综合考虑东南部稠密、西北部稀疏的人口分布总体格局、区位和资源条件优越地区如沿海、沿江和沿交通干线地区成为产业集聚点、基于国内市场需求的“钻石型”经济核心区域有望形成、“多元、多极、网络化”的城镇体系是城镇化发展未来方向等经济发展的客观规律。

  第二,要紧扣国家需要。 

  规划的编制必须顺应时代发展和国家需要,只有国家需要的、急需的才能有生命力。之前的国土规划主要是生产力布局规划,而现在国土规划是整个体系,是空间的治理,这就契合了新时期提高空间治理能力的需求,以协调发展和保护的矛盾,促进可持续发展,促进生态文明建设。

  第三,要集思广益,注重部门间合作。 

  此次的规划与以往的规划很大的不同在于,涉及到各方面的利益,包括中央与地方、以及各部门之间,所以采取合作的方式尤其重要。《纲要》编制是由国土资源部和国家发改委共同牵头,28个部门共同参加完成的。各个部门各司其职,发挥各自的优势和强项,群策群力优势互补,最终达到互赢的效果。

  《纲要》如何实施?重点做哪些工作? 

  《纲要》描绘了美丽国土建设的宏伟蓝图,但要把蓝图变为现实,还需要继续努力、不断探索,在完善规划体系上下更大功夫,在创新实施机制上有更大作为。

  要构建功能明晰、上下衔接的国土规划体系。从国际上看,凡国土规划开展较早、成效较好的国家,大多构建了较为完整的国土规划体系,并根据形势发展需要不断健全。在这些国家的国土规划体系中,既有面向全国的联邦/中央层次规划,也有面向中级行政单位或跨行政区的州/大区层次规划,还有面向地方行政单位的市/县层次规划,不同层级的国土规划在指导思想、编制原则、目标取向、实施手段等方面存在明显差异,但都分工明确、功能明晰而又相互补充、协调配合。例如,德国国土规划在经过近一个世纪发展后,已形成包括联邦、州和州辖市三级完整的规划体系;英国国土规划体系由国家、区域和地方三级国土规划构成;荷兰国土规划体系自上而下包括国家、区域、地方三级;日本国土规划体系包括全国综合开发规划(第六次全国国土规划更名为国土形成规划)、都府县综合开发规划、地方综合开发规划和特定区域综合开发规划。高层次国土规划一般较为原则,战略性、政策性很强,所关注的问题也更为宏观和长远;中层次国土规划起承上启下作用,受高层次国土规划的协调和统筹;低层次国土规划是中、高层次国土规划的具体体现和落实,指令性和约束性很强。结合我国国情,下一步应部署开展省级和跨行政区国土规划,形成自上而下、协调衔接的国土规划体系,逐级落实《纲要》的要求。

  要以国土规划为主体推动“多规合一”。“多规合一”的目标是建立与发展规划相对独立又相互支撑的空间规划体系,推动国土空间治理体系和治理能力现代化。根据国内外空间规划实践,能够承载战略性、综合性、约束性空间规划功能的规划只能是国土规划。未来应当以主体功能区规划为基础,以国土规划为主体,推动城乡建设、土地利用、生态环境保护等“多规合一”,构建功能清晰、层次分明、衔接统一、运作高效的空间规划体系框架。在国土规划的总体控制下,可根据各时期国土开发、保护、利用和整治的重点任务,有针对性地编制各类空间专项规划。在城市、乡镇、村,分别组织编制城市、乡镇、村庄建设规划和乡镇、村土地利用规划,作为落实空间总体规划的实施性规划。各地区、各部门、各行业编制相关规划和制定相关政策,在涉及国土开发、利用、保护和整治等方面,应与国土规划相衔接。

  要建立健全国土规划的实施和监督机制。国土规划是一个编制、实施、监督的持续过程,每一个新的阶段都要将实践信息及时反馈到前面阶段,以便改进规划,更好适应空间治理的需要。国土规划是市场经济条件下政府的重要职责,必须强化政府在规划管理中的主导地位,明确主体责任。建立规划实施的部门沟通协商机制,统筹重大政策研究和制定,协调解决国土开发、保护和整治中的重大问题要强化中央与地方之间协调联动,明确职责分工,形成推进规划实施的共同责任机制。健全国土资源调查评价和动态监测体制机制,建立国土空间变化监测体系,完善调查监测指标和网络,对国土规划实施情况进行全面监测和评估。

  要推动依法、科学和民主规划。国土规划作为政府对空间利用的基本干预手段,推进规划法治化、科学化和民主化尤为重要。推动制订国土规划法律法规,完善科学化、民主化、规范化的规划编制与实施管理制度,严格规范国土规划编制、审批、实施及修改程序。建立健全“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的规划组织方式,把专家论证、公开公示、风险评估等确定为规划重大决策的法定程序,健全规划决策管理机制。建立健全公众参与制度,加大规划重大内容的宣传力度,营造全民参与规划、遵守规划和监督规划执行的浓厚氛围。

  以《纲要》的出台为标志,我国国土规划站在了新的历史起点上,我们深信,只要持续发力、不懈探索,《纲要》确立的“安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续发展的美丽国土”目标就一定能够实现!

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