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《全国国土规划纲要(2016~2030年)》系列专访之一
2017-06-13 | 来源: 土地学会 | 【 】【打印】【关闭
编者按:
    2017年1月3日,经李克强总理签批,国务院印发了《全国国土规划纲要(2016—2030年)》(以下简称《纲要》)。这是我国首个全国性国土开发与保护的战略性、综合性、基础性规划,是贯彻落实党中央治国理政新理念新思想新战略,按照统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局要求,对我国国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等作出的总体部署和统筹安排。为更好地学习、理解《纲要》精神,中国土地学会联合中国国土资源报社,开展了“学习解读《全国国土规划纲要(2016~2030年)》系列专访”活动,对部分国土空间规划及相关领域专家进行了专访。现整理摘编成稿,以飨大家。 

  2017年3月11日,全国政协委员、中国土地估价师与土地登记代理人协会第四届理事会会长、国土资源部原副部长胡存智同志接受了专访,就贯彻实施《纲要》、建设美丽国土等问题阐述了自己的观点。胡存智同志长期从事土地管理、国土规划、土地生态、土地经济等领域的研究、组织和管理工作,具有深厚的理论功底和丰富的实践经验。在《纲要》编制过程中,他先后作为国土资源部规划司司长,国土资源部部党组成员、总规划师和国土资源部部党组成员、副部长,对《纲要》编制工作的前期筹备、专题研究组织、框架结构形成、重要观点提炼、部门协调等,特别是对资源环境承载能力评价及分类分级国土全域保护格局等成果的形成,付出了艰辛努力。 

  感谢胡存智同志接受专访、审核文稿并授权发布。同时感谢中国国土资源报社张晏主任、焦思颖记者整理文稿付出的辛勤劳动! 

  

胡存智:全面贯彻实施《纲要》大力推进美丽国土建设贯彻实施《纲要》有什么重要意义和作用? 

  《纲要》是我国首个对国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设作出总体部署和统筹安排的战略性、综合性、基础性规划。这不仅体现了党的十八大推进生态文明建设,优化国土空间开发格局,建立国土空间开发保护制度的精神得到贯彻落实,也标志着我国空间规划体系建设取得了突破性进展。《纲要》的出台既是部门协同、广泛参与的成果,也是适应空间治理要求的产物,是我国国土空间规划发展的重要里程碑。 

  《纲要》描绘了建设美丽国土的宏伟蓝图,对于优化国土空间开发格局,建立国土开发、保护、整治的整体布局,推进生态文明建设具有重要的意义和作用。然而要把蓝图变为现实,必须全面贯彻实施《纲要》,落实《纲要》对国土空间开发、保护和整治的总体部署和统筹安排,发挥《纲要》对国土空间开发、保护、整治各类活动的指导和管控作用,以及对相关国土空间专项规划的引领和协调作用,推动生态文明建设,构建安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续发展的美丽国土。

  我国因国土规划长期缺位造成了空间开发过程中的哪些问题? 

  长期以来,特别是改革开放以来,我国以有限的资源禀赋支撑了30多年经济的持续高速增长,创造了有目共睹的发展成就。与此同时,我们在资源环境方面也付出了巨大代价。其中的一些问题与我国国土开发一直没有一个顶层设计、缺乏总体统筹有很大的关系。主要问题是:

  (一)资源约束与生态环境压力不断加大。一是资源禀赋缺陷与资源需求刚性增长同时存在。我国资源总量大、种类全,但质量总体不高,主要资源人均占有量远低于世界平均水平。近十年间,建设用地需求居高不下,随着新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展,资源需求仍将保持强劲势头;我国矿产资源供应量增速同比提高0.5—1倍,对外依存度不断提高。二是部分地区环境质量与生态系统功能不断下降。部分地区森林破坏、湿地萎缩、水土流失、草原退化问题突出,生物多样性降低,生态灾害频发。三是海洋生态环境问题日益凸显,陆源和海上污染物排海总量快速增长,近岸海域污染加重;海岸自然岸线保有率为37.6%,海洋生态服务功能退化,海洋生态灾害频发。

  (二)国土空间开发格局亟需优化。一是经济布局与人口、资源分布不协调。改革开放以来,产业和就业人口不断向东部沿海地区集中,市场消费地与资源富集区空间错位,造成能源资源的长距离调运和产品、劳动力大规模跨地区流动,经济运行成本、社会稳定和生态环境风险加大。二是城镇、农业、生态空间结构性矛盾凸显。城镇、农业、生态空间矛盾加剧,优质耕地分布与城镇化地区高度重叠,耕地保护压力持续增大,空间开发政策面临艰难抉择。三是部分地区国土开发强度与资源环境承载能力不匹配。国土开发过度和开发不足现象并存,京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等地区国土开发强度接近或超出资源环境承载能力。四是陆海国土开发缺乏统筹。围填海规模增长较快、利用粗放,可供开发的海岸线和近岸海域资源日益匮乏,渔业资源和生态环境损害严重。

  (三)国土开发质量有待提升。一是城镇化重速度轻质量问题严重。改革开放以来,我国城镇化进程加快,2015年常住人口城镇化率为56.1%左右,但城镇化粗放扩张,产业支撑不足,部分城市承载能力减弱,水土资源和能源不足,环境污染等问题凸显。二是产业低质同构现象比较普遍。产业发展总体上仍处在过度依赖规模扩张和能源资源要素驱动的阶段,产业协同性不高。三是基础设施建设重复与不足问题并存。部分地区基础设施建设过于超前,闲置浪费严重。而中西部偏远地区基础设施建设相对滞后。四是城乡区域发展差距仍然较大。

  (四)现行空间规划体系亟待健全。我国空间规划的产生和发展建立在国家基本国情、发展阶段和社会制度的基础之上,兴衰演变取决于经济体制、行政管理体制和生态文明体制改革的进程。我国规划权力采用了部门分置的顶层设计,不同部门的规划各有侧重,但又相互牵制,具有一定的权力制衡色彩。但在实际过程中,各部门不断强化其主导的规划类型的体系建设,每一规划体系由诸多不同层次、不同深度的规划类型组成,造成整个规划体系日趋庞杂。据不完全统计,我国具有法定依据的各类规划有80多种,没有法定依据、由各部门各地区自行组织编制的规划大量存在。由于长期缺乏统一、权威的空间规划制度体系,各类规划缺乏衔接,甚至相互矛盾,严重影响了国家治理能力的提升和整体治理目标的实现。

  当前,全面贯彻实施《纲要》、推进美丽国土建设应着重做好哪几件事? 

  《纲要》深刻分析了当前我国国土空间开发、保护中存在的问题,在准确把握未来发展形势的基础上,提出要建设安全、和谐、开放、协调、富有竞争力的美丽国土空间蓝图。通过规划实施,对于缓解人地矛盾,促进统筹发展、协调发展、绿色发展起到重要的顶层设计和“路线图”的作用,为未来国土空间的开发保护明确方向。《纲要》的出台将推动规划共建共享,健全规划协同工作机制,提供求解“多规合一”的现实路径,从而实现“多规融合”,最终形成国土规划编制、实施、监督全过程依法、民主、科学的完整链条。

  要充分发挥《纲要》的作用“三分靠编制,七分靠实施”。

  因此,要全面贯彻实施《纲要》,落实对国土空间开发、保护、整治和保障体系建设等作出的总体部署和统筹安排,并对开发、保护、整治的各类活动进行指导和管控,对相关专项规划实施引领和协调。从而优化国土空间开发格局,推进建设美丽国土。当前应抓紧做好下面几件事。 

  (一)认真落实并严格执行全国国土规划纲要。一是制定全国国土规划纲要实施重点任务分工方案,尽快将《纲要》确定任务分解到相关部委,将耕地保有量、国土开发强度、城镇空间等规划约束性指标分解到各省,并纳入地方政府的工作分工、监测评估、督查考核范围。二是建立部际协调机制,负责统筹部署、综合指导,以及重大问题决策。三是建立纲要实施的长效机制,强化领导责任和统筹协调,明确责任主体,将重要指标纳入监测评估、督查考核范围,确保规划各项目标任务落地。 

  (二)抓紧编制省级国土规划。 编制省级国土规划是贯彻落实全国规划的重要手段和途径,也是优化省域内国土空间开发格局的重要措施,是健全空间规划体系的关键环节。以资源环境调查和资源环境承载能力评价系列研究成果为基础支撑,着力建设国土空间新秩序,建立与相关规划的新型协调关系;坚持政府主导、专家领衔、部门协作、公众参与、科学决策,开门编规划,探索规划编制新模式。 

  (三)建立国土规划空间基础信息平台。依托国家土地调查数据库、自然资源和地理空间信息数据库,整合现有空间管控信息管理平台,搭建基础数据、目标指标、空间坐标、技术规范统一衔接共享的国土规划空间基础信息平台,打造国土规划的数据信息底盘。 

  (四)加强规划宣传解读。充分利用电视、报刊、网络等大众媒介、新媒体和专家解读、宣讲等方式开展形式多样、内容丰富的宣传工作,使各级政府、各个部门、相关单位、社会公众充分认识规划的深远意义、重要作用和各项要求,为规划重点任务的实施分解、省级国土规划编制营造良好的工作环境和社会氛围。 

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