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矿政建设与改革要坚持开放精神——访原地质矿产部副部长张文驹
2009-01-06 | 作者: | 来源: 中国国土资源报 | 【 】【打印】【关闭

冬日的一个下午,记者采访了原地质矿产部副部长张文驹。老人依旧健谈,依旧思维敏捷,视野宽阔,思虑精深。

张老一直关注地质工作和矿政管理改革,近年来更多地深入探讨了矿政管理的一些基础理论问题。早在2000年,他就撰文指出,矿产资源属于实物性财产,它的产权制度建设,完全适用物权理论和立法原则,当时,离我国《物权法》公布施行还有七年。

张老首先向记者介绍了国内外矿业法制建设的情况。接着,谈了他对矿产资源和矿权性质的看法。他说,矿产资源是实物性财产。那么,什么是财产呢?有四个条件:对人有用;具有稀缺性(所以才会出现争夺财产的事);价值能够用货币计量(所以财产或财产权才有可能进入市场交易);是人的“身外之物”(“生不带来,死不带去”,所以才有财产转让和继承制度问题需要研究)。

事物是否具有财产属性,除上述四个条件外,无需再附加任何多余的要求。一无需强调来源——不管是人造的还是天生的;二无需强调存在形态——无论是实物形态还是知识形态。自然,不同来源和不同存在形态的财产,其产权制度建设原则会有很大的不同。指向实物性财产的权利,只能是物权。把探矿权归属于“知识产权”的说法是讲不通道理的。

张老说,“建立健全现代产权制度”是2003年党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中极为重要的理论创新和制度创新内容之一。《决定》认为,这是完善基本经济制度的内在要求,是构建现代企业制度的重要基础。而建立健全矿产资源产权制度,也应是完善矿业基本经济制度的内在要求,是构建现代矿业企业制度的重要基础。这样,就必须在理论和实践两个方面都明确地回答好以下问题:矿产资源是不是财产?是什么性质的财产?指向这一财产客体的权利(财产权)都有哪些?是什么性质?归属于哪些主体?

之后,他以“改革开放以来我国矿产资源产权制度建设”为主线,回顾了我国1986年第一部矿产资源法公布施行以来的历史,回答了记者提出的有关问题。

1986年公布施行的《矿产资源法》,是从计划经济走向市场经济的重要步骤

记者:请你回顾一下第一部《矿产资源法》诞生的背景,你怎么评价第一部《矿产资源法》的意义?

张文驹:第一部《矿产资源法》是1979年着手起草的,我1985年10月才调到地质矿产部机关,没有机会参与这部法律的起草工作,不可能有亲身体验。只能依靠在基层学习到的有关法规和政策性文件,加上后来对于历史资料的研究,才形成了后面的一些间接的认识。

怎么看第一部矿法出现的意义?我认为,这是孙大光部长主持工作时高瞻远瞩的一步棋。地质部1979年恢复,同年成立了矿产资源法起草办公室。1982年地质部改为地质矿产部,第二年各省级地质局改为地质矿产局。孙大光同志主持工作时期,大家看到了他的许多突出政绩。单从矿政建设上说,有两件大事值得大书一笔:一是矿法起草;二是地质部改成地质矿产部,各省级地质局改成地质矿产局。地质部和省级地质局改名的意义,不仅仅是机构名称的改变,而是标志着地质矿产系统社会身份转化的起步。在当时和后来很长一段时间内,不少人不理解这一点,还是按地质部的思路办事,发生了许多无谓的争论,例如是以履行政府行政职能为主还是以管理本部门直属队伍为主,是实行政企政事分开还是实行“一套人马,两块牌子”,等等。

从本质上说,在计划经济体制下,地质部只是一个事业集团的首脑机关,基本任务是率领直属队伍,从事找矿以及其他地质工作。而当时涉矿的工业部门,身份也只是企业集团的首脑机关,或者说是一家大公司的总部。在计划经济体制下,政府的任务是直接组织生产,政府的各个部门管理着自己直属的那一块,调动人、财、物,组织供、产、销。在市场经济体制下,政府是管社会的,这是重大的区别。可是,没有了“人财物供产销六统一”的传统手段,还要把事情管好,这就需要另一套本事和条件。将地质部改为地质矿产部,着手矿法起草,两项措施相辅相成,一个是确立社会管理者的主体地位,一个是创造新的工作方法——依法行政。1986年公布施行的矿产资源法,我认为是非常重要的一部法律,它是从计划经济走向市场经济的第一部矿法,也是地矿系统从部门管理转向社会管理的重要条件,它尽管还不完善,但绝不应贬之为计划经济的产物。

记者:在立法思路上,西方市场经济国家一般制定的是《矿业法》,我国为什么制定的是《矿产资源法》?两者有什么区别?

张文驹:《矿业法》属于民商法体系中的产业法,立法宗旨在于规范产业活动,自然要突出矿业市场的主体身份、权利义务以及市场活动规则。《矿产资源法》的法学属性没有明确定位,从其实际内容及作用看,大家是把它当作行政法看待的,重点是在矿产资源国有的前提下,规范资源产权制度。是制定《矿产资源法》还是制定《矿业法》,很难简单地判定优劣,要看各国国情如何。

那么,西方市场经济国家没有单独制定“矿产资源法”,是否意味着在他们那里,健全的资源产权制度就不重要,就不是“完善基本经济制度的内在要求”,不是“构建现代企业制度的重要基础”了呢?当然不能这样理解。我理解,西方在几百年的资本主义发展过程中,产权制度这个基础已经基本完善,在制定《矿业法》时,健全的矿产资源产权制度这一条件已经天然具备,作为其《矿业法》的有机组成部分,已经同其他规范性内容融为一体了,无需再单独制定“资源法”。以西方大陆法系的主要代表法国为例,它的《矿业法》中,对合法探矿权和采矿权的保护,比中国现行《矿产资源法》要有力得多。

中国就不具备这一条件。中国封建社会漫长,缺乏市民社会发展的背景条件。共和国建立后,又长期实行计划经济体制,这一体制的核心,就是政府用行政手段配置各种经济资源,其中当然包括了矿产资源。所以,矿产资源产权关系长期是模糊的,产权制度长期是残缺的。孙大光同志当年是否自觉地意识到了中外的这一差别,在他生前,我由于还没有形成这一概念,自然也想不到向他请教。从客观效果看,制定《矿产资源法》符合中国的这一国情。

在第一部矿产资源法中,矿产资源财产属性这一概念不够清晰鲜明,但不能说是没有。有偿开采方针的提出,资源补偿费制度的设计,实际上是把矿产资源当作财产看待的。这是第一部矿法的重要贡献。

记者:那么,第一部矿法的主要不足之处在哪里?

张文驹:第一部《矿产资源法》的主要不足之处,也正是在矿产资源产权制度建设这件事上理论准备不足,因而自觉性不够高,迈出的步伐不够大,没有能够为矿产资源产权制度的进一步建设奠定足够厚实的基础。

其一,没有鲜明地肯定矿产资源的财产属性和探矿权、采矿权的财产权属性。

1986年4月12日,由全国人民代表大会通过公布的《中华人民共和国民法通则》,把采矿权列为“与财产所有权有关的财产权”之一,而在比《民法通则》只不过早公布了24天的《矿产资源法》中,探矿权、采矿权的财产权性质都没有提及。这是当时立法的局限性,也表明了地矿部门的封闭性——对社会法制建设参与程度不高。

其二,探矿权、采矿权的权利证书,被称之为“探矿许可证”和“采矿许可证”,不但模糊了两者的财产权地位,有着浓厚的计划经济体制下单纯行政授权的色彩,而且造成行政许可制度和物权制度的混淆,主体资格和客体权利的混淆,经营权和财产权的混淆。这一概念混淆一直延续至今,甚至还影响到了2003年公布的《行政许可法》立法思路的清晰。

可以同地政领域的情况作一下对比。同属用益物权,土地使用权的权利证书叫“土地使用权证”,从来没有人叫过“土地使用许可证”。
其三,探矿权和采矿权的取得,应该是有偿还是无偿,第一部矿法采取了回避的处理方法。但是“采矿权不得买卖、出租,不得用作抵押”的法律条款,实际上肯定了无偿取得原则,对进一步深化改革造成了不利的影响。

矿产资源补偿费制度的确立和采矿权有偿出让探索的挫折

记者:在矿产资源有偿使用制度的建设进程中,矿产资源补偿费制度的确立确实是一件大事,这一制度是怎么确立的?

张文驹:完整的有偿开采原则,应当包括矿产资源消耗补偿和矿产地有偿占用两个方面。前者列入了1986年第一部矿法,后者则未列入。从第一部矿法公布施行到1996年矿法第二版问世,经历了整整十年。十年中间,为了促进这两个方面的制度建设,许多有志之士进行了不懈的努力。结果是前者取得了初步成功,后者则一度遭到了挫折。

矿产资源补偿费制度的确立,其实也很艰难。开征矿产资源补偿费,本来只是执行《矿产资源法》的已有规定,议案在1990年3月的六届全国人大第三次会议和全国政协六届三次会议上提出,到1994年2月,《矿产资源补偿费征收管理规定》以国务院150号令发布,1994年4月1日起施行。从此才结束了矿产资源无偿开采三十七年的旧规矩,可以说是跨出了划时代的一步。

前面已经说过,第一部矿法从1979年着手起草到1986年公布施行,前后历时七年。而其中有偿开采原则的规定,从矿法生效到150号令落实,倒用了八年,比建立本法还多了一年。可见一旦涉及利益调整,这划时代的一步是何等地艰难与可贵。而在各方利益博弈、反复扯皮的过程中,资源补偿费率被不断地压低,最后通过的方案,平均费率是1.18%,创全球最低水平。这等于是在说,在矿产资源短缺、人均占有值不到全球平均值一半的中国,矿产资源最不值钱。

讲到这里,张老还讲了一段插曲。

1992年8月,张老在山东出差开会,正好碰上中韩建交。这时,正在筹建泗水水泥厂、并且已经取得了泗水石灰岩矿采矿权的大宇集团,立刻找到山东省政府,说是欣逢中韩两国建交的大喜日子,他们希望也能沾一点光,得到一点优惠照顾。其中有关矿产资源利用方面的几条要求,省政府责成地矿局拿出答复意见。省地矿局找张老讨主意。别的都好说,只有缴纳资源补偿费这一条,大宇集团提出,他们愿意遵守中国法律规定,缴纳资源补偿费,但希望能享受优惠费率,这有点让人犯难。因为中国的资源补偿费制度当时尚未出台,连法定费率也没有,哪来的“优惠费率”?总不能答复他们说,照中国企业一样先无偿开采吧。按张老的主意,第一次答复是让他们按照在韩国国内的权利金率缴纳,大宇集团不同意,说他们是在中国采矿,执行韩国规定不合适。无奈之下,张老让山东省地矿局按照正在讨论中的《矿产资源补偿费征收管理规定》中间稿的方案答复——按照销售收入的8%缴纳(后来150号令发布的方案是4%)。大宇集团很痛快地接受了,再也没有提别的意见和要求。

张老回顾说,他当时和事后都没有去查过韩国的矿业法规,到现在他也不知道在韩国开采石灰岩的权利金率是多少,总该是高于8%的吧。他只是感慨,矿产资源有偿开采制度,在全世界本是一件很平常的事,在我国当时要想办成却显得十分艰难。维护中国全民权益的正当要求,韩国企业能接受,中国企业倒不能接受,中国的有些政府部门也不能接受。

记者:不管怎么说,矿产资源补偿费制度毕竟是从此确立起来了,这是一次重大的进步。而采矿权有偿出让的探索,据说经历了一些曲折的过程……

张文驹:当时有这么一件事。1994年三四月间,福建省漳州市下属的龙海县发生了这么一件事:县矿管局以150万元的价格将一处石材产地的采矿权有偿出让给一位采石场老板,这位老板取得采矿权没几天,也没有组织采石,就以250万元价格转手倒卖给了另一位老板。事情被市矿管局发现,上报给省地质矿产厅。我当时在福建省调研,省地质矿产厅派了一位副厅长赶到漳州同我汇合,同时查处此事。

处理此事的难点是如何看待县矿管局的作为。我当时认为,从形式上看,县矿管局的作为缺乏执法依据;但从实质看,这代表了一种勇于改革探索的精神,说不定还代表着推进矿业法制建设的方向。为此建议省厅,要保护基层干部坚持改革的积极性,不要简单地批评县局,而要在充分说理的基础上引导和帮助。对事件各方不当乃至违法行为的处理要低调。

这一个案妥善处理后,地矿部矿管局在《矿管简报》上用写实的方法向全国介绍了这件事,未加任何评论,意在供各地的同志进一步研究问题。后来辽宁、河南、广西等省区也进行了类似的探索,海南省人大常委会还开始酝酿制订采矿权有偿出让的地方性法规。

张老说,可惜的是,这一派大好形势,当时没有能够充分认识和把握,没有能够就此因势利导、推进改革、完善法制,反而在年末发出了一份措词严厉的通报,批评地方干部“出卖矿产资源”的行为,责令停止。这一方面的改革探索由此而不得不被迫中止。

张老说,20个月后的1996年8月,修改后的《矿产资源法》公布,规定“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度”,所谓“出卖矿产资源”的批评指责,才从此销声匿迹。1999年东方县金矿探矿权招标,浙江省武义县萤石矿采矿权招标,既是对于新版矿法的贯彻落实,也可以看作是1994年改革探索的继续——在走了五年弯路之后,回到了起跑线。

矿政建设与改革要坚持开放精神,融入社会大潮

记者:我们知道,矿法在1996年进行了修改,在一些环节上有重大突破,回顾矿产资源法制建设进程,给我们什么样的启示呢?

张文驹:1996年矿产资源法修改的重大突破,是承认了矿产资源的财产地位和探矿权、采矿权的财产权地位,实行了两权有偿取得和有偿转让的制度,从而为矿权市场的发展奠定了法律基础。

我认为,1996年版矿法的不足之处有三。一是没有明确界定两权属于哪一类财产权,以致引发了后来长期纠缠不清的“物权”和“知识产权”的争论,使矿产资源产权制度建设的原则无所适从;二是没有疏通两权转化为资本的渠道,使商业性矿产勘查单位的企业化改革缺乏资本支持;三是沿用了第一版矿法中“探矿许可证”、“采矿许可证”的用语,也就延续了经营权与财产权的概念混淆,影响了监管制度的进一步完善。不过,这些不足,确实是一种“历史局限性”,不应苛求。因为,不但在修改讨论过程中,就是在第二版矿法公布以后很长一段时间内,也未见有人(我当然也在内)指出过这些不足。但是,在当前正在进行的矿法第二次修改中,与时俱进,解决这些问题,应该是不容推卸的责任。

回顾历史,矿政建设和改革的事业,需要密切同社会的联系,融入社会经济发展与改革的大潮。只有这样,才能跟上时代的步伐,才能取得社会的认同,发挥自己的作用,为自己找到应有的位置。矿政事业固然需要争取社会各界的了解和支持,但矿政工作者首先需要了解社会。矿政事业当然要有自己的专业特色,但不可以把这种专业特色强调到不适当的地步。(本报记者  刘承国  丁全利)

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