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法治拓平集约路——我国土地管理法制建设30年
2009-02-18 | 作者: | 来源: 中国国土资源报 | 【 】【打印】【关闭

现在的人们很难想象,30年前,拥有960万平方公里国土的泱泱中国,没有一部专门规范土地管理和利用的法律。

30年过去,伴随着我国改革开放的伟大历程,落实最严格的耕地保护制度、符合社会主义市场经济发展要求的土地管理法律体系已初步建立,土地权利保护、土地登记、土地用途管制等诸多重要方面,均从法律上得以规范。

在市场化配置土地资源的历史进程中,我国广袤的城乡土地激情拥抱法治。

零的突破:选择市场,选择法治,土地管理和利用步入有法可依的轨道

土地管理法制建设,合着改革开放的节拍而动。

改革始于土地,改革唤醒了对法治的需求。1978年12月,安徽凤阳小岗村18户农民的包干协议一举掀开我国农村土地承包经营新的历史,农村土地从人民公社的集体化大生产转变为以户为单位的农村家庭联产承包。1982年12月通过的《中华人民共和国宪法》规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”

土地管理法制化进程不断加快。1982年,国务院决定在农牧渔业部内设置土地管理局,作为依法统一管理全国土地的职能机关。同时,《国家建设征用土地条例》、《村镇建房用地管理条例》、《中外合资经营企业建设用地暂行规定》等一系列法规出台、实施。

然而,这些规定不能从根本上扭转土地分散管理、政出多门的局面。1985年,全国耕地净减少高达100万公顷,唤醒了人们对耕地资源的严重稀缺及加强耕地保护紧迫性的认识。

1986年是新中国土地管理史上具有决定意义的一年。3月,党中央、国务院发布了《关于加强土地管理制止乱占滥用耕地的通知》,提出要“建立和完善土地管理法规”,“抓紧制定《中华人民共和国土地法》”。4月,农业部上报《中华人民共和国土地法》,经国务院常务会议通过后提请第六届全国人大常委会审议。6月25日,全国人大常委会第十六次会议审议通过。《中华人民共和国土地管理法》于6月25日公布,1987年1月1日起施行。

依据这部法律,我国对城乡土地集中统一管理。1986年8月1日,原国家土地管理局诞生,代表国务院对全国范围内的城乡土地实行统一管理。随后,省、市、县、乡四级地方土地管理机构也相继建立,我国土地管理队伍不断壮大。

我国土地有偿使用制度改革的步伐不断加快。1987年12月,深圳经济特区敲响了土地拍卖第一槌,突破了当时《宪法》对出租土地的禁令。法随事变。1988年4月,七届全国人民代表大会第一次会议通过了《宪法(修正案)》,明确规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。同年12月29日,七届全国人大常委会第五次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》。修改后的《土地管理法》明确规定,“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”,“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。

这次适宪性修改,一举扫清了土地使用制度改革面临的法律障碍,为土地作为生产要素进入市场开辟出一条法治之路。

原国家土地管理局成立后,以《土地管理法》配套法规建设为中心,形成以《土地管理法》为基本法律的法规体系框架。据不完全统计,仅从1986年8月到1992年年初的5年多时间里,国务院先后制定颁布了《土地管理法实施条例》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《外商投资成片开发经营土地暂行管理办法》、《土地复垦规定》等;原国家土地管理局制定颁布了《土地违法案件处理暂行办法》、《出让国有土地使用权审批管理暂行规定》、《划拨土地使用权管理暂行办法》、《土地登记规则》等。

土地管理有法可依,并不意味着高枕无忧。随着改革开放的逐步深入,特别是进入上世纪90年代以后,我国国民经济发展中的深层次矛盾逐渐显现,土地管理面临严峻挑战。法律规定的分级限额审批制度,在现实生活中大打折扣。各地通过“化整为零”、“下放土地审批权”等办法,大量占用耕地。据统计,1986年到1996年,因各项建设占用、农业结构调整以及灾毁等原因全国共减少耕地约1.02亿亩,而同期开发复垦的耕地只有7368万亩,10年间,耕地净减少2898万亩。

严峻的现实,迫切要求土地管理法制与时俱进。

关键之举:确定用途管制的法律地位,土地管理思想发生根本性转变

广泛深入的调查研究,为法制变革打下坚实基础。

1996年初,中央农村工作领导小组下达了11个重点调研课题,其中之一就是耕地保护问题。原国家土地管理局党组十分重视,举全局之力开展这项调研。经过对广东等13个省(区)和上海等12个城市历时10个多月的调查,原国家土地管理局向中央提出了保护耕地的政策性意见,其中一项重要内容就是修改和制定有关法律。

1997年4月15日,《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》即中央11号文件下发,明确提出,必须从体制、机制和法制上采取治本之策,扭转人口大量增加、耕地大量减少的失衡趋势。

此时,《土地管理法》的修订也正式启动。1997年5月成立修改小组, 8月18日修订草案上报国务院。经国务院第64次、第65次常务会议讨论审议原则通过后,形成了《土地管理法》修订草案。1998年4月11日,由国务院正式提请全国人大常委会审议。4月26日,九届全国人大常委会第二次会议听取国务院就《土地管理法》修订草案作的说明。8月29日上午,出席九届全国人大常委会第四次会议的141名代表按动了表决器,新修订的《土地管理法》以139票赞成获高票通过。

新修订的《土地管理法》,以立法形式明确肯定“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”,确立了土地用途管制制度和土地利用规划的法律地位。在立法指导思想上,从保障建设用地供应为主转到切实保护耕地为主;在土地管理方式上,从分级限额审批制度转到用途管制制度;在土地利用方式上,从外延粗放型转到内涵集约型;在各级政府土地管理职权分配上,从土地管理权主要集中在市、县转到按社会主义市场经济和土地用途管制要求合理划分;在执法监督工作上,从传统的土地监察转到建立现代土地执法监察体系;在调整范围上,从单纯调整行政管理关系转到既调整行政管理关系又调整财产关系。

1999年1月1日,新修订的《土地管理法》正式实施,作为其重要配套法规的《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》同步施行。速度之快,在中国立法史上前所未有。

土地有偿使用制度改革继续向前推进。2001年,《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》出台,明确规定四类经营性用地一律实行土地使用权招标、拍卖和挂牌出让。但随着我国工业化、城市化进程的加快,征地规模不断扩大,涉及征地问题的土地信访数量不断攀升,因征地补偿安置引发的矛盾和纠纷日益突出,社会各界对改革和完善征地制度的呼声十分强烈。

2004年3月14日,十届全国人民代表大会第二次会议通过了《宪法修正案》,决定将《宪法》第十条第三款“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”,修改为“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。这一修正,不仅将原来的土地征用区分为土地征收或者征用,而且从《宪法》层面上强调无论征收或者征用都要给予补偿,体现国家对公民合法权益的保障。

同年8月28日,十届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》,对《土地管理法》的部分条款进行了第三次修正,主要是将总则第二条第四款的“国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用”,修改为“国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿”。同时,将《土地管理法》中的“土地征用”全部修改为“土地征收”。

随着土地管理法律体系不断完善,国土资源部门依法行政的水平在不断提高。以《土地管理法》修订草案征求全民意见的成功尝试为起点,国土资源部对关系人民群众切身利益的法律草案,积极采取听证会、论证会、座谈会等形式多方听取意见,奉行“开门立法”。对一些技术性较强的立法,认真组织专家咨询论证。《征用土地公告办法》、《国土资源信访规定》等规章在出台前,都全文公布,向社会征求意见。

作为健全依法决策机制的重要内容,《国土资源听证规定》是第一部严格规范国土资源系统听证工作的规章。2004年1月9日经国土资源部第12次部务会议通过后公布,自2004年5月1日起施行。它是最早的由部门制定的听证规定。颁布并实施《国土资源听证规定》,是国土资源系统推进依法行政的重要举措。与此同时,以层级监督和行政救济为重点的国土资源行政复议工作不断得到加强,探索建立征地补偿安置争议裁决制度,有效化解因征地补偿安置引发的群体性纠纷和社会矛盾,维护被征地农民的合法权益。

法律的创新和变革,使我国土地管理走上法治轨道。

新的起点:土地管理制度改革面临新形势,土地管理法制建设担负新使命

进入新世纪,我国工业化、城镇化不断提速,土地问题成为各方关注的热点。

2004年6月,国务院领导批示要求,在抓好土地清理整顿的同时,着手研究制定管理制度。7月,国土资源部先后召开部党组扩大会议和专家座谈会,专题研讨国土资源制度建设,继而成立了加强土地管理制度建设领导小组,保证《土地管理法》确立的各项制度真正得到执行。当年10月,《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》出台,决定重申,要严格执行土地管理法律法规。

随着我国经济社会形势的发展,出现新增建设用地供应量过大、工业用地低成本过度扩张、土地地方违法用地比例很高、出现新的违法形式如“以租代征”等。为解决这些问题,中央下定决心,要运用土地政策,切实加强和改善宏观调控。

2006年8月31日,《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》下发,从调整利益机制、完善责任制度和健全法律机制等方面,提出了一系列的政策措施。

经过多年的积极摸索,土地管理改革方向越来越明晰,就是法律、经济、行政手段并举,建立土地管理的长效机制。与中央的部署相一致,国土资源部出台了一系列配套政策措施。

2007年10月1日起实施的《物权法》,作出了许多有重大意义的规定。如:建立了不动产统一登记制度,完善了土地征收补偿制度,构建了以土地所有权、土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权为主要内容的土地物权体系;依据宪法,按照党和国家关于征地补偿安置必须保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则,对土地征收补偿制度进行了完善;贯彻平等保护的原则,在土地物权体系方面作出了多项创新性规定。

结合《物权法》的颁布实施,国土资源部部署开展了相关部门规章的制定工作。2007年12月30日,《土地登记办法》正式向社会公布,并于2008年2月1日起施行。《确定土地所有权和使用权规定》等规章的制定工作,正在有条不紊地进行。

2008年10月,党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出,健全严格规范的农村土地管理制度。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则,进一步完善农村土地管理制度。《决定》同时明确,抓紧完善相关法律法规和配套政策。

积极稳妥和规范推进农村土地管理制度改革的任务迫切,《土地管理法》已进入新一轮修订。

十一届全国人大常委会拟将《土地管理法》修改列入十一届人大常委会立法规划。国土资源部党组对《土地管理法》的修改工作高度重视,多次召开会议专题研究《土地管理法》修改工作方案和修改思路,目前,《土地管理法》修订草案的起草工作正在抓紧进行。

据部有关负责人透露,起草工作坚持四项原则。一是既要全面总结和回顾现行《土地管理法》实施以来取得的经验、成效和存在的主要问题,又要展望未来土地管理改革的基本方向,为构建保障和促进科学发展新机制提供法律武器。二是注重将党的政策上升为法律。党中央、国务院在土地参与宏观调控、完善征地制度、提高新增用地成本、节约集约用地等方面已经作出一系列重大决策,将通过法律修改使之上升为法律制度。三是按照贯彻落实科学发展观的要求,将被实践证明的具有强大生命力的共同责任制度、国家土地督察制度等上升为法律制度。四是坚持开门立法、民主立法。这是我部立法工作一贯坚持的基本原则,也是保证立法质量的关键环节。起草《土地管理法》修订草案,除了由部机关主要司局参与起草外,还特别委托中国科学院法学研究所起草专家建议稿,委托广东等省厅联合起草地方建议稿。最终报送国务院法制办审议的送审稿,将综合考虑专家和地方国土资源管理部门的意见,并广泛征求各方面意见。

30年锐意改革和不断创新,我国土地管理法制建设正站在一个崭新的起点上,我国土地法治之路必将走得越来越顺畅。(本报记者 王永红  王 博)

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