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让被征地农民真正分享城市化成果
——学习中央领导同志重要讲话精神的体会
2011-11-18 | 来源: 中国国土资源报 分享到
国土资源部党组成员、国家土地副总督察  甘藏春

  中央领导同志在最近的讲话中,都把改革征地制度、修改土地管理法作为一个重大任务,要求加快推进。

  结合土地管理法的修改,就贯彻落实中央领导同志重要讲话精神、改革土地征收制度谈点粗浅的看法。

  征地制度改革,必须同步实现三个目标

  新中国成立以来,无论是1953年制定、1958年修订的国家建设征用土地办法,还是1982年的国家征用土地条例、1986年的土地管理法,征地立法的制度设计,总体思路都是把为工业化、城镇化发展尽快提供土地,作为最优先的立法目标和政策目标。

  虽然1998年修订的土地管理法提高了征地补偿安置标准,规范了征地程序,但总体的政策导向没有根本的改变。现在回过头看,在当时的时代背景下,征地制度的设计是与中国的发展战略相适应的,没有这个征地制度,就很难解释中国30年来的经济高速增长,也很难解释我们的快速城镇化、工业化进程。

  造成当前征地矛盾增多的一个主要原因,是随着城镇化、工业化进程的加快,面对短时期完成征地任务的压力,地方政府在一定程度上忽略、漠视征地应有的法律程序;二是在征地实施过程中,的确存在耕地快速减少、牺牲被征地农民利益的现象。

  我国正处在一个重要的战略机遇期,抓住有利时机,大力发展仍然是当前的第一要务。但发展必须践行科学发展观,切实转变发展方式,使之又好又快发展,而不是片面追求GDP。

  就征地制度改革而言,在城镇化、工业化进程中,要改变过度、过快消耗农用地的状态,节约集约用地,提高用地效率,同时尽最大努力减少征地矛盾,维护社会稳定。

  改革我国征地制度,必须同步实现三个目标:一是要继续为城镇化、工业化进程提供土地资源。二是要有利于保护耕地,防止耕地减少过多、过快,因为征收农村土地,很大程度上占用的是耕地。三是要保护被征地农民权益,减少征地纠纷,维护社会稳定。

  三个目标,作为一个整体,必须把握三者的平衡,做到三者的有机统一。如果只是强调一点,就会牺牲其他方面。从整体制度设计上看,前30年我国征地制度总体也是这三个目标,但是偏重的是第一个目标,是为快速的城镇化、工业化提供土地。现阶段不可能不发展,但不能完全偏到一方面,仅仅强调加强现代化建设,就会牺牲后面两个目标。要三个目标同时兼顾,摆放在一个平衡点上。

  面对日趋复杂的征地矛盾,征地制度改革完善的重点应该放在保护农民合法土地权益上,让被征地农民分享真正意义上的城市化成果。这应当是这次法律修改、完善征地制度的指导思想,也是立法的难点。

  界定公共利益,最重要的是程序控制

  各国宪法对征地权的行使都有明确的规定,为了防止国家滥用征地权,大多规定征地必须是基于公共利益或者公共目的。

  相对来说,公共目的和公共利益,是两个既有联系又有区别的概念,公共目的比公共利益要更宽泛更有弹性。20世纪之后,西方随着社会主义思潮的引进,对私有财产权开始了限制,动摇了私有财产神圣不可侵犯的神圣原则。特别是二战之后,征地权的走向基本上趋于宽泛。

  如何界定公共利益,是我国当前征地制度改革争论最激烈的一个难点。在立法上作出原则规定好办,但如何具体界定,是我们国家没有解决的问题,也是技术上难以解决的问题。

  2007年出台的《物权法》,在制定过程中对界定公共利益范围作了尝试,最后没有解决,把这个任务留给《土地管理法》。《土地管理法》的修改一启动,就面临如何界定公共利益的问题。

  从世界各国的立法实践来看,除日本、韩国等少数国家在立法上采取列举式规定公共利益项目外,其他国家基本上通过两种方式来解决。一是欧洲模式。主要通过地方议会来确定,而地方议会不是通过项目来选择,是通过制定的规划来确定,和我们国家现行的《土地管理法》基本上是一致的,政府为了实施总体规划,所有项目都算公共利益。二是英美模式。英美法系的国家主要采取司法裁决的方式。就是说在立法上不确定,在个案的裁决中根据衡平法都可以裁决。

  我国目前处在城镇化、工业化进程中,界定经营性、非经营性更属不易。比如高速公路,是经营性还是非经营性?假如不认定是公共利益,不采取征地的方式,恐怕一条公路多少年都修不起来。

  这次修改《土地管理法》面临的一个大问题就是,为了实施城市规划进行的成片开发,如建工业园区或城市新区,必然要有房地产项目,这些究竟算不算公共利益?如果不算,政府要一家一户谈判获得土地,必将影响现代化进程,行不行?这是当前困扰立法的难题。

  因此,从中国国情出发,界定公共利益,最重要的是程序控制,其重要性大于实体控制。

  将被征地农民城市化,作为完善补偿安置制度重点

  当前,应该把征地制度改革的重点,放在完善补偿安置制度上。

  从1986年实施的《土地管理法》,到1998修订的《土地管理法》,征地补偿标准都是呈倍数增加,甚至现在很多地方的征地补偿标准,已经突破了现行《土地管理法》规定的征收前三年平均年产值30倍的规定,但征地纠纷依然不断。

  现在回过头看,计划经济时期到上个世纪90年代中期,我国的征地补偿安置标准很低,但纠纷不多,因为那个时期的征地补偿安置采取的是安置为主、补偿为辅的模式,被征地农民进城转户口,安排工作,适当地补一点钱。

  随着建设需求的增加,城市建设规模大了,需要安置的被征地农民不可能全部安置,所以从1998年开始,基本上采取的是货币补偿为主、安置为辅的方式。现在看,这个模式值得反思。

  在社会主义市场经济条件下,农民作为主体独立承担风险的能力不足,这也是中国的国情。2004年国务院28号文件提出原有生活水平不降低、长远生计有保障,补偿安置费用不足部分从国有土地出让金中提取,开始从货币补偿向货币补偿和安置并重的模式转变。

  总体上看,现在改革征地制度,完善补偿安置制度,应该把征地补偿和被征地农民的长远安置区别开来,征地补偿是按照土地财产的市场价值对农民进行补偿,征地安置则是按照社会公平原则,由国家对被征地农民进行失地救助和长远的生活保障,两者是完全不同的。现在捆在一起,花了不少钱还是有不少矛盾。从长远看,分开可以解除社会稳定的后顾之忧。

  现在的补偿包括三方面:土地所有权的补偿、农民房屋的补偿、青苗及附着物的补偿。这些都属于农民的财产权,总的原则是按照这些财产的市场价值进行补偿。那么对土地的补偿,是按照原用途补偿还是按照规划用途补偿?在这个问题上,很多学者认为按规划用途进行补偿,而世界各国都认为按原用途补偿,因为涨价归公,土地增值不是所有权人的贡献,是社会的贡献。基本上应该说,农用地按照农用地进行补偿。另外,过去征地对农民的房屋只补房子不补地,《物权法》颁布之后,宅基地使用权如何补偿?这也是一个难题。

  对被征地农民的安置,我认为应该在征地成本中加大,加大的部分不是用于补偿,而是用于安置。中国征地制度最大的弊端是,农地城镇化过程中,造成了农民城市化进程滞后,造成了大量伪城市化的农民。我们现在进行人口统计,在城市居住半年以上就作为城市人口统计,但是他们没有享受市民待遇。因此,最大的问题是下决心,将被征地农民城市化,作为补偿安置制度改革的一个重点。究竟提高多大幅度,需要有关部门进行测算。

  探索征地纠纷裁决机制

  现在对征地纠纷的裁决,应该说,基本上法律救助措施不明确,出现纠纷基本上是通过政治解决的办法,这不是长久的、常态管理的方式。

  将来是不是所有争议都由法院解决?《行政强制法》 颁布之后,也没有彻底解决。申请法院执行,谁来具体执行,是法院自己执行,还是法院作出裁定后由政府执行?现在很多地方在实践中法院也发文了,但并没有执行到位,造成了很多难题。

  对此,可以考虑挖掘中国传统的民间乡绅治理等模式,建立类似仲裁的机构,也可以多设几道防风墙,逐步化解矛盾。

  从严追究违法责任

  非法征地往往涉及多种责任,既有民事责任、行政责任,也有刑事责任。我国刑法中虽有对非法征地罪的规定,但因为对该罪的确定有一个营私舞弊的前置条件,实践中基本上没有人因此追究刑事责任。

  为便于认定和实际操作,对于非法征地给被征地人造成财产损失的,可以考虑按照侵犯财产罪来认定,追究相应刑事责任并要求赔偿损失,从而形成更直接有效的法律威慑。

  总而言之,要全面考虑中国的发展阶段,力争把征地制度改革按照中央领导同志的要求,在扎实、稳妥推进,促进经济社会发展的同时,征地问题也不再成为社会矛盾的焦点,不给社会稳定留下后遗症。

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