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为了大地的丰收
—— 就《全国土地整治规划》访国土资源部规划司负责人
2012-03-29 | 作者: 吕苑鹃 | 来源: 中国国土资源报 | 【 】【打印】【关闭

  我国土地整治事业的第二个五年规划——《全国土地整治规划(2011~2015年)》日前发布。未来五年土地整治将迈出怎样的步伐,由此决定。

  这一轮规划从哪里来,到哪里去,其基本逻辑和亮点有哪些?带着这些问题,记者采访了国土资源部规划司负责人。

  新瓶装新酒,内涵外延全面扩容

  与2010年到期的《土地开发整理规划》不同,“十二五”期间的规划名为《全国土地整治规划》。是新瓶装旧酒,还是全面“升级扩容”?

  “毫无疑问,是新瓶装新酒。新一轮规划是在我国经济社会发生深刻变革、土地整治内涵外延发生深刻转变的背景下编制完成的,原来的框架思路和目标任务已经‘包’不住了。”规划司负责人表示。

  10多年来,我国的土地整治走过了不平凡的发展历程:在范围上,已由分散的土地开发整理向集中连片的综合整治转变,逐步演变为全域规划、全域设计、全域整治;在内涵上,已由增加耕地数量为主向增加耕地数量、提高耕地质量、改善生态环境并重转变;在目标上,已由单纯的补充耕地向建设性保护耕地与推进新农村建设和城乡统筹发展相结合转变;在手段上,已由以项目为载体向以项目、工程为载体结合城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等政策的运用转变。

  “当前,土地整治已经由自然性工程转变为综合性社会工程,成为保发展、守红线、促转变、惠民生的重要抓手和基础平台,土地整治已上升为国家层面的战略部署,对国家粮食安全战略和节约优先战略,以及社会主义新农村建设和城乡统筹发展战略起到重要的支撑作用。”该负责人认为,本轮《规划》的定位和层次很高,不仅要经过国务院批准,而且部分内容还在土地利用总体规划的基础上进行了扩展延伸。

  此外,第二次全国土地调查、全国农用地分等定级成果、土地质量地球化学评估等一系列重大成果的相继完成,也为本轮土地整治规划编制提供了重要的基础支撑。

  “十二五”时期的土地整治规划要驶向何方?《规划》的回答是:以保障国家粮食安全为首要目标,以推进新农村建设和统筹城乡发展为根本要求,加快农村土地整治复垦,提高耕地质量建设,大规模建设旱涝保收高标准基本农田,积极开展城镇工矿建设用地整治,以资源可持续利用促进经济社会可持续发展。 

  保障粮食安全“分量”最重,如何确保4亿亩落地?

  再建4亿亩旱涝保收高标准基本农田,补充耕地2400万亩——本轮《规划》中仅有的两个约束性指标,是各级政府和有关部门的“必答题”。 

  “当前,国际国内形势一再提醒我们,解决好13亿人的吃饭问题,始终是头等大事。”该负责人表示,大力推进土地整治,加快建设4亿亩旱涝保收高标准基本农田,保障国家粮食安全,是地方各级政府、国土资源部及国务院相关部门的重要职责,也是当前各级国土资源管理部门的首要任务。

  然而,在许多人眼里,这却是一项“不可思议”的任务:过去十年,全国通过土地整治共建成高产稳产基本农田2亿多亩,其中“十一五”期间1.6亿亩。如今,未来五年新建4亿亩,是“十一五”时期的2.5倍,地从何来,钱从何来,如何建设? 

  “这个目标虽然有难度,但我们相信,只要找到合适的支点,就能实现。”该负责人介绍,《规划》为确保4亿亩旱涝保收高标准基本农田如期落地,设计了一系列抓手,多轮驱动,力促建设任务的落实。

  首先,科学划定了华北平原区等10个农用地整治重点区域,冀东煤炭钢铁基地等10个土地复垦重点区域,东部沿海滩涂区等9个土地开发重点区域;确定了粮食主产区基本农田整治工程等8个土地整治重大工程,在实施好已安排土地整治重大项目的基础上,适时启动新的重大项目;以示范建设构筑全域整治新机制,在继续实施116个基本农田保护示范区建设的基础上,着力打造500个高标准基本农田建设示范县,同时继续推进示范省建设。规划期内,新建5000处万亩连片的旱涝保收高标准基本农田保护示范区。

  其次,4亿亩高标准基本农田建设任务将通过省、市、县级土地整治规划层层分解落实。其中,国土资源部负责制定下达全国高标准基本农田建设年度计划,各省(区、市)则据此制定年度实施方案,明确每年能建成的高标准基本农田的面积、落实高标准基本农田示范县及具体建设任务。

  再其次,经测算,建设4亿亩旱涝保收高标准基本农田预计总投资约需6000亿元,而规划期内新增建设用地土地有偿使用费和用于农业土地开发的土地出让收入预计可征收5250亿元,缺口部分可通过聚合农业、水利、农发等相关部门资金投入,基本可达资金供需平衡。

  最后,《规划》还明确提出要建立农田整治的经济激励机制。

  据了解,规划期的头一年,2011年全国通过土地整治建成高标准基本农田6000多万亩。“今年计划再建1亿亩,年度计划即将下达各省(区、市)。”

  此外,《规划》还要求加强耕地质量建设,经整治的基本农田平均提高1个等级,粮食亩产增加100公斤以上,进一步增强粮食安全保障能力。

  走好统筹路,下好一盘棋

  “统筹推进土地整治”是《规划》第三章的内容,位于各项主要任务之前。该负责人介绍说,“全域规划、综合整治”,统筹推进土地整治,下好全国一盘棋,正是本轮规划的基本思路。

  何谓“全域土地整治”?一是目标多重化,即耕地面积增加,耕地质量提高,生态环境改善。二是整治范围扩大,即统筹安排农用地整治、农村建设用地整治、城镇工矿废弃地整治、土地复垦和未利用地开发等各类活动。三是统筹城乡发展,促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间有序合理流动。

  “统筹区域土地整治,也是本轮《规划》的亮点之一。”该负责人告诉记者,《规划》与全国主体功能区规划、全国新增千亿斤粮食生产能力规划、中国农村扶贫开发纲要、20多个区域发展规划充分衔接,落实区域发展战略,实施差别化土地整治。具体来说,就是从东中西部土地资源的禀赋差异出发,确定因地制宜的区域土地整治方向。如东部地区积极开展城乡建设用地整治,提高土地资源利用效率;中部地区加强田、水、路、林、村综合整治,稳步提高粮食综合生产能力;东北地区要大规模开展基本农田整治,建设稳固的国家粮食战略基地;西部地区推广生态型土地整治模式,促进国土生态安全屏障建设。此外,《规划》还提出要加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区土地整治扶持力度, 切实改善老少边穷地区生产生活条件。

  规范推进城乡建设用地增减挂钩试点,也是《规划》明确的统筹手段之一。实践已经证明,增减挂钩是推动农村土地整治的重要激励手段,通过增减挂钩引导资金、聚合资源投向农村,开展田、水、路、林、村综合整治,不仅能有效促进耕地保护、推动节约集约用地,而且已成为新农村建设和统筹城乡发展的重要手段,为开展土地整治注入了新动力。因此,“十二五”期间,要进一步整合土地整治与增减挂钩,以切实维护农民权益为出发点和落脚点,规范城乡建设用地增减挂钩试点,促进城乡土地要素合理流动,显化土地资源、资产、资本综合效益。

  此外,要确保《规划》得以顺利实施,就必须完善统筹推进土地整治机制。《规划》要求,一是要加强规划统筹,即与农业生产、城乡建设、区域发展、产业发展、生态建设等相关规划和发展要求相协调,合理安排土地整治的规模、布局、重点和时序,保障其各项活动科学有序进行;二是有效聚合相关资金,切实提高各项资金的使用效率,发挥资金的综合效益;三是构建共同责任机制,形成政府主导、国土搭台、部门联动、公众参与、共同推进的责任机制。

  《规划》的出台,未来五年全国土地整治的总体战略蓝图已然清晰呈现;实现大地的丰收,则需要各级政府和相关部门积极行动起来。

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