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浅析土地储备融资与地方债务的关系
2016-02-26 | 作者: 朱道林 谢保鹏 | 来源: 中国国土资源报 | 【 】【打印】【关闭

  编者按: 

  随着城镇化的推进和加速,土地储备的作用越来越明显,土地储备机构参与储备土地上的基础设施建设,不仅为城市建设提供熟化土地,对提升区域建设水平、显化土地价值具有积极作用,也符合当前城市建设的大趋势。但土地储备机构作为事业单位,在进行基础设施建设的过程中面临着角色定位、建设深度和成本核算等诸多限制。

  同时,作为一项资金密集型工作,土地储备每个环节都需要强有力的资金支持。由于我国土地储备制度建立时间不长,融资的主要来源为银行贷款,利用土地储备机构融资也成为地方政府扩充债务的重要途径。

  因此,探索地方土地储备机构参与基础设施建设的程度和操作方式,分析土地收储负债与地方债务的关系,对于合理确定土地储备融资成本,规避地方债务风险有着重要意义。本期刊发的专题文章,对此作了探究。

  土地储备作为城市土地出让制度的配套制度,其在地方政府实施城市土地供应、调节市场供求等方面发挥了重要作用。但由于土地收购储备过程中,需要进行征地、拆迁、基础设施改造与建设等,要占用大量资金,因此地方政府必然要进行大量融资,这就与地方政府债务具有不可分割的关系。那么两者之间究竟是什么关系?在实践中土地储备融资占用了多少政府债务?土地出让收入能否支撑地方政府债务?这些问题都值得土地管理部门和相关学界思考。

  地方土地储备融资现状分析 

  地方政府实施城市土地收购、前期开发、储备阶段需要大量的资金支撑,其资金来源主要有3个:一是地方政府拨付的部分启动资金;二是银行贷款;三是土地储备机构自筹资金。土地储备机构在成立之初除政府财政给予少量财政拨款作为启动资金外,正式运行过程中的资金来源主要依靠银行贷款。由此,土地储备机构通常成为地方政府融资平台的一种重要形式,利用土地储备机构融资也成为地方政府利用土地筹措资金、扩充债务的重要途径。根据《土地储备管理办法》规定,土地储备机构融资可采用担保贷款方式,即抵押、质押和保证贷款,但实际操作中则以土地抵押贷款为主。据中国人民银行统计,截至2011年11月,全国土地储备机构贷款余额为6711.73亿元。

  由于土地储备融资的主要来源为银行贷款,同时也是地方政府债务的主要组成部分,因此本文采用地方政府用于土地收储的政府债务余额规模,作为土地储备融资规模数据进行分析。该规模包括银行贷款、BT(即建设—移交方式)、信托融资、其他单位和个人借款、应付未付款项、国债、垫资施工、证券/保险业和其他金融机构集资等债务类型,基本反映了地方政府土地储备融资状况。

  据统计,全国用于土地收储的债务余额总规模为1.9万亿元,占总债务余额的11.21%。具体到几个大城市,北京的融资规模远高于其他省份,且基本以政府负有偿还责任的直接债务为主。重庆市和天津市政府负有担保责任的土地储备融资规模比其他省份明显较高,分别占54.21%和23.87%。而在上海市,政府负有救助责任的债务占有较大比例。总体来看,各省份的债务类型和结构各有差异。

  从省际之间差异看,土地储备融资规模呈明显的区域差异。融资规模小的省份主要以西部经济落后省份为主,新疆、青海、甘肃和宁夏的融资规模处于最低水平,而东部经济发达地区的融资规模均相对处于较高水平,尤其四直辖市远高于其他省份。这种区域差异,既与其经济发展水平相关,也与各城市土地市场及房地产市场的供求关系相关。

  各省(区、市)土地收储负债及其占比情况表 (数据来源:由各省(区、市)审计报告数据整理所得。) 

  各省(区、市)土地收储负债及其占比情况表 (数据来源:由各省(区、市)审计报告数据整理所得。)

  土地收储负债占比分析 

  地方政府土地收购储备的实施,以及土地储备机构与地方融资平台的关系,决定了土地储备融资规模与地方政府债务有着与生俱来的紧密关系,大多数土地储备机构运作资金的60%以上来源于银行贷款,少数土地储备机构的这一比例达到90%以上,土地储备机构成为地方政府重要的融资平台之一。而通过地方融资平台举债是现阶段我国地方政府举债的主要渠道,这就使得土地储备融资成为地方政府债务的主要组成部分。

  从土地收储负债占比构成分析,北京、天津、上海土地收储负债占比(土地储备融资占本地区地方政府债务比例)达20%以上,重庆、云南、辽宁、湖北、福建和海南的土地收储负债占比为10%~20%之间,河南、安徽、江苏、浙江、江西、广西、广东、四川、陕西、内蒙和青海的土地收储负债占比为5%~10%,其余河北、黑龙江、湖南、山东、陕西、贵州、新疆、甘肃和宁夏的土地收储负债占比为5%以下。土地收储负债占比的各省份平均值为10.04%,高于平均水平的地区为北京、上海、天津、辽宁、重庆、吉林、河北和福建,其余省份小于平均值。

  进一步分析各省份土地收储债务占比与地区人均生产总值之间的关系发现,两者基本呈现正相关。这表明经济发展良好地区的政府更倾向于将债务资金投向土地储备,经济发展水平一定程度上影响了土地储备融资规模。这主要是因为发达地区城市化速度快,土地需求量大,对土地开发有刚性需求,地方政府通过收储土地增加土地供应,满足市场需要;另一方面,土地、房产价格高,土地出让收入相对也较高,土地融资能力强,政府可以通过更多的资金用于城市基础设施建设等。所以,经济发展水平、市场供求关系在一定程度上决定了土地储备融资规模。

  (作者分别供职或就读于中国农业大学土地资源管理系)

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