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日本土地政策的借鉴与启示
2011-12-16 | 作者: 周永生 | 来源: 人民论坛政论双周刊(总第342期) | 【 】【打印】【关闭

  政府必须坚持以民众利益为主导的方针,过分重视少数利益集团的利益,而忽视最大多数民众的利益,势必累积出大问题,而产生爆发性的崩溃

 

 明治维新的土地改革与寄生地主制度的形成

  从明治维新开始,日本走向工业化道路,封建土地所有制成为资本主义工业发展的严重阻碍。明治维新以后,明治政府一方面推广置产兴业,引进近代资本主义的工业生产、技术和体制,一方面力图改变这种不合理的封建农村土地制度,解放农业生产力。1873年7月,明治政府颁布“地税改革令”,其改革适应了资本主义发展对农业生产和土地的需求,获得了稳定、大量的地税收入,保证了明治政府的财政收入和运作,对于明治政府推动近代工业化发展具有不可估量的作用。但是,这种改革很不彻底,全国三分之一将土地典当、抵押的农民失去了土地,被迫沦为佃农。土地很快就集中到有钱有势的地主手中,这部分农民除了负担有所减轻以外,依然没有土地。寄生地主阶层成了农村经济的主导,严重地阻碍了日本资本主义的发展。农民依然贫穷,寄生地主不思进取,也无力推动农业生产技术的大幅度提高,致使日本的国内市场十分狭小,很难正常发育。

  明治初年地税改革其进步意义是巨大的,但其改革在农村不仅保留了寄生地主制度,而且,耕者无其田。日本国内资本主义生产由于农村严重的封建残余而得不到充分的发育,只能通过对外扩张来获得新的资源和市场。因此,寄生地主土地所有制成了阻碍日本经济和工业化进一步发展的桎梏。

  战后农地改革与畸形土地问题

  战后佃农与寄生地主之间的矛盾日趋激化,寄生地主害怕土地改革而开始大规模夺取佃农的土地,佃农的反抗也十分激烈,导致日本农村存在发生革命的态势。在这种背景下,美国占领军和日本政府被迫加快土地改革的进度。

  战后日本农地改革意义重大:寄生地主阶级被彻底消灭,有利于解放生产力,推动资本主义经济的发展;农民参与农村管理,稳定了日本战后农村的政治基础,缓和了因为土地制度而带来的农村矛盾;实行固定货币地租比明治时期的改革更加彻底;改革的宗旨在于保护自耕农,加强了对耕地转移买卖的限制,有利于小农长期保有土地耕种,但不利于土地转移用于资本主义的大生产。土地投机现象的出现,推动土地价格从20世纪60年代开始不断上涨,高地价成为农地让渡的主要障碍,致使日本经济高速增长中出现了畸形的土地问题。高地价严重地影响了经济开发。而土地投机不断推高土地价格上涨,不仅损害了工业开发、城市建设,也导致整个经济的泡沫化。

  高地价应对的失败

  到20世纪60年代末,日本发现了限制土地流动的弊端。为促进农地流动,1970年重新修改《农地法》,将农地所有权与经营耕作权分离,允许土地租借,还制定了标准地租制度。这对农地经营规模扩大发挥了积极的推动作用,致使农地使用中租赁比率迅速提高,但是这并没有阻止地价,尤其是城市地价的持续攀升。

  1985年到1990年5年间,日本城市地价在已经很高的水平上继续上涨2倍,其中东京中央区地价上涨3倍。1990年末日本土地资产总额达2389万亿日元,比1985年年末增大1.4倍,所增大的1385万亿日元相当于当时GDP的3倍。东京中央区商业楼及土地价格,1982年为每平方米350万日元,1990年上涨到3200万日元,按当年汇率折算相当于每平方米22万美元。1990年,仅东京都地价就相当于美国全国的土地价格,国土面积相当于美国加利福尼亚州的日本,土地的总价值几乎是美国的4倍。这说明日本的土地泡沫已经达到了相当严重的程度,土地价格远远脱离了经济发展水平,成为经济发展中的一块毒瘤。日本政府虽然想采取措施加以治理,但一直没有好的对策。

  1989年12月,日本中央银行要求商业银行停止对房地产企业和股票投资者贷款。1990年3月27日,日本大藏省实行《关于控制土地相关融资的规定》,对土地金融进行总量控制。由于资金链的突然断裂,股票和房地产价格大幅度下挫,导致支撑日本经济核心的长期信用体系趋于瓦解,日本以房地产与股票为核心的泡沫经济陷于崩溃。日本银行并没有畏惧经济泡沫的破灭,而继续采取金融紧缩的政策,这进一步导致泡沫经济的崩溃。从此以后,日本经济陷入低速增长阶段,内需不足,增长乏力,在萧条和低速增长之间不断徘徊而不能自拔。至此以后20余年中,日本房地产价格持续下跌,至2011年初,房地产价格大约只有1990年最高峰时的三分之二。这既是一种经济发展的必然规律,同时也对日本经济带来了致命的打击,形成了“失去的20年”这种低速发展的经济态势,综合国力的急剧下降导致国际地位相对下降。因此,面对战后长期形成的高位土地价格,日本政府这种人为调整,急迫刺穿土地价格泡沫的做法是失败的,教训也非常深刻。

  急进政策的负面效果

  从总体上看,日本政府要遏制泡沫经济发展的态势和决心是正确的,但是,在方法和政策上处理过于急进,导致负面效果极大。第一,日本在经济发展中放纵土地投机,各个利益集团都想在其中获得好处,其中也包括与政府人员和部门有千丝万缕联系的利益集团,致使政府长期不可痛下决心治理,导致普通民众因为高房价生活难以维系,生计艰难,经济泡沫扩大到难以控制的地步。第二,在泡沫经济已经非常严重的情况下,采取治乱世,用重典的办法不能不说是一种严重的政策失误。因为到后来,日本房地产的价格已经处于危险的高位,强行、急剧的断绝资金链势必会对整个房地产、股票、金融系统、乃至整个经济构成致命打击,形成硬着陆,危害十分巨大。诚然,控制泡沫进一步发展是必须的,但也不能令其迅速破裂,而应该在经济发展中消化泡沫,这样更有利于整体的经济运作。第三,资本的利益、民众的利益、政府的利益虽然可以在一定条件下进行调和,但永远是不同的。政府必须坚持以民众利益为主导的方针,因为民众利益代表着国家发展的大方向。过分重视少数利益集团的利益,而忽视最大多数民众的利益,势必累积出大问题,导致最后难以通过软性方式加以解决,而产生爆发性的崩溃。这个教训十分惨痛。

  (作者为外交学院国际关系研究所教授、博导、日本研究中心副主任)

  资料链接

  国外土地政策一览

  新加坡在独立前,国有土地的数量约占国土总面积的60%左右,新加坡独立以后,国家通过强行征用个人土地的办法扩大了国有地产,用于国家建设,全国私人占有的土地面积已由独立前的40%下降至20%左右。

  澳大利亚的土地在英国殖民初期,即宣布全国土地归皇家所有,以后,有些土地无偿给予私人使用,有些实行租赁制(只要缴纳少量租金或费用,就可得到租约或许可证)。澳大利亚的农场土地有私人所有和从皇家或州政府租赁土地两种形式。

  新西兰的土地所有制与澳大利亚相似。殖民时期,政府从毛利人手中通过购买得到土地,这些土地一部分以公开拍卖方式出售给私人,另一部分成为皇室土地。后来政府为了防止土地成为少数人的财产,决定不再出售土地,改为出租,租赁土地者称为“租借持有者”。目前,新西兰土地所有权有三种形式:私人所有、皇家所有、租借持有。

  美国是市场经济体制最发达的国家。近年来,为了保护耕地,美国使用了一些办法,其中一种办法是由政府征地,并实行保护;另一种办法是土地开发权购买,实际上把土地的部分权益变为公有。此外,联邦政府2002年通过了《农田安全和农村投资法》,为州政府、地方政府、非营利的组织提供9.85亿美元的资金支持用于耕地保护。

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