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用不完的土地——节约集约用地沉思录

刘允洲

中国土地学会副理事长、中国国土资源报社总编辑

    继“电荒”、“油荒”、“水荒”诸论之后，又有“地荒”一说。所谓“地荒”，形容的是“地用光了”、“无地可用”之类的状态和恐慌心理。

    有“地荒”一词，不过年把时间。开始似乎是从房地产开发商嘴里冒出来的，言者不满于政府紧缩“地根”的政策，以此夸大房地产开发用地供应不足的状况，并声称这是造成房价飚升的重要原因。这当然是欺人之谈。《中国国土资源报》首举笔伐，几家大媒体跟着批驳了一阵子，“地荒论”很快就失去了市场。北京认真查了一番，说是供出去的房地产用地，还够１５年使的。那些开发商便没有话好说了。

    也有沿海一些发达起来的地方说“地用光了”、“无地可用”，指的或者是上面给的农地转用计划指标太少，或者是真的把耕地都占完了，建厂盖楼修路没有地可用，于是也惊呼“地荒时代来了”，惶惶然无以置措。

    喊一嗓子“地荒”，不必多作计较。但如果认真使用这个词，便要认真分析其内涵。一是倘如用以形容土地资源的不足，倒是无可非议。土地的不足特别是耕地的紧缺，乃中国长期起作用的一大基本国情。这是谁也不否认的。基于国情形成严格土地管理和紧缩“地根”的政策，这也是事实，是我国将长期保持的态势。因此，用“地荒”一说来提醒人们认清土地供需矛盾，是可以理解的。

    二是，假如用“地荒”来表达“无地可用”的惶恐，真的眼中无地了，或企图在渲染这种气氛之后，又把占地之手指向耕地，便大错特错了。依笔者之见，我们还有用不完的土地，可以世世代代地永续利用下去。就此意义来说，“地荒论”是站不住脚的。

    为什么这么说？其一，我们还有一定量可供开发的后备土地资源。其二，我们还有３００万平方公里的“蓝色国土”——海洋，有极为广大的山地，如果对这些国土进行开发，或生产食物，或安排建设，皆可缓解平原建设用地、耕地的压力。尤其是漫岗缓坡，只要是无碍生态又确实需要，都可以开发利用。其三，我们还有大量尚未利用的土地如沙漠、戈壁等，可以逐步改造利用。最近有消息说，我国土地沙化首次逆转，由每年扩大３４３６平方公里转为每年缩减１２８３平方公里。我国现有沙漠化土地占国土面积的２７．４６％，沙化土地占国土面积１８．１２％，几近半壁江山，坚持治理下去，必能从“沙老虎”口中夺回大量土地。实际上，随着科学的成长，可改造可利用的土地数量是极为可观的。其四，我们还有为数２亿亩的工矿废弃地可以复垦，还有大量耕地可以通过土地整理来增加耕地面积，提高农业产出量。其五，我们还有大量的建设用地可以通过再利用来调整功能、提高用地的有效性和集约度。这是最重要的用地潜力，也是本文的主旨和核心内容，因而也是今日用地的方向和主要方式。

    土地不是一次性消费品，不是用过就不能再用了。譬如，从人类有房子起，同一片房基上就不知翻盖了多少茬，从一定意义上说，这就是土地的永续利用。现在不少村庄迁村并点，农民进城进镇，腾出不少宅基地复垦为耕田，这也是土地的再利用，不过是与农转非逆向的土地用途改变形式。又如，原来我们有许多矮化的城市，城里有大片平房，容积率很低，后来实行“平改楼”，城市容量坐地扩张。土地承载的地上建筑增加了，这不也叫用地么？再如，不少旧工厂技术落后了、竞争失势了，企业或者增加投资、改造技术，或者调整产品结构、转向转产甚至转让，使能用的土地用下去，用得更好。企业实在不行了就关门大吉，也能腾出土地。现在许多企业“出城进园（工业园区）”，由分散布局走向集中布局，原有的土地易主易用，这也是土地的再利用。最长寿的工业企业也不过几百年的历史，几十年便“寿终就寝”的企业多的是。企业死了，土地是不死的，还要亿万斯年地用下去。人类开发利用土地的历史，同时也是对土地不断再利用的历史。土地可以循环利用、反复利用，可以二次利用、三次利用、几次利用，不过要越用越合理、越用越有效，这是土地的神奇功能，也是“土地用不完”这一判断的依据所在。

    今天，我们周围到处都在发生土地再利用的故事，可以说，我们正处于一个“土地再利用的时代”。从一个长一点的过程看，中国从传统社会向现代社会的转变，必然伴之以土地传统利用格局的变革，工业化、城市化无一不在带来土地再利用的活动；从一个短一点的过程看，改革开放以来，土地在大量投入建设的同时，也在普遍发生用地精细化、集约化的改造活动。新中国建立的前３０年，由于土地在很长时间无偿使用，也由于粗放增长方式的影响，土地低效利用现象十分普遍，国墙内大大小小的“大院子”随处可见。现代化的运动，土地利用制度的变革和日益加重的用地压力，都要求我们对已用土地实行再利用改造，目的是发展生产力，最大限度地压缩对耕地的占用，着眼于提高已用地的承载力和产出率。

    实际上，之所以说土地是“用不完”的，也基于对建设用地需求总量的分析与判断。发展并不意味着建设的无限扩张。人的消费在一定历史时期总是有限度的。因而建设是有边际的，建设用地也是有限度的。我国人口峰值预计在本世纪中叶达到１６亿，满足衣食住行等等消费的需求加上出口的需求，用地有一定的限量，不必把土地都用光。工厂、房子、道路建好了，都要用上几十年甚至几百年，破旧不堪了再翻造就是了，并不需要再另占土地。需求有限，供给有限，用地也有限，何须不断地新增用地，搞得遍地房屋、遍地工厂、遍地道路、遍地钢筋水泥？世界上没有一个发达国家是这样做的。占地为了建设，建设为了什么？这个问题一定要想清楚。恰恰是在这个简单而又简单的问题面前，许多人糊涂得很，低水平重复建设越搞越厉害。一些产业明明产能大于需求，还在拼命上项目铺摊子占土地，岂不是荒唐？

    现在不少地方喊“地不够用”，其实用地未必用在当地。无休无止地占用本地土地上项目，是一种画地为牢的发展方式和用地方式。江苏江阴市把开发区办到江北，与对岸的靖江联动开发，减轻了当地用地压力，也带动了靖江发展，一举两得。发达起来的地区，完全可以输出资金、技术，到欠发达地区去办厂上项目，避免当地土地过度消耗。目前一些东部沿海地区经济发展很快，人口过密、建设过密现象也日趋严重。走到这些地方，举目皆是建筑物，环境弄得很不堪。这是跟自己过不去。有人说，建设用地也要“划红线”——把各类建设的用地量框住。这种主张很有道理。其实，土地利用规划和年度计划就是要解决这个问题，理性地安排土地的空间分布和用量。拿工业用地来说，达到一定的量（如百分之三四十）就得打住。再上项目怎么办？或者就地挖潜，或者异地去办。总之，某地某类建设用地量，应当因需而定，决不能无限制地随意扩张。

    一些地方得了“建设饥渴症”、“用地饥渴症”，总以为用地指标多多益善，占地越多发展越快。这在很大程度上出于一种无限膨胀的盲目性。而这种盲目性又源于当地领导一味追求ＧＤＰ和财政收入的冲动。其中，既有干部发展观、政绩观上的偏误，又有体制上的种种弊端在作怪。克服这些问题，还得综合置措，寻找治本之策。

    提出土地是用不完的观点，当然不是为了掩盖土地供需的矛盾情状，使人误以为就此可以大手大脚地用地了。恰恰相反，这个说法强调的是严格管理土地尤其是土地的供应量，强调的是节制用地，强调的是对已利用土地的再利用。简而论之，土地用不完正是土地节用和合理再用的结果。

    谨以此文献给第十五个全国土地日。让我们高举节约集约用地大旗，把用地观念、用地方式的革命进行到底！