国家土地督察成都局局长董祚继

将构建保障科学发展新机制作为学习实践活动的核心和主线，抓住了贯彻落实科学发展观的关键和根本，突出了试点工作的实践特色，具有很强的针对性和可行性。我认为，构建保障科学发展新机制，首先是构建科学有效的利益机制。下面，结合土地管理实践，就这一问题谈几点初步认识。
    一、土地管理领域影响和制约科学发展的主要因素是利益机制不完善
    近年来，在中央的高度重视和各级政府、国土资源部门的努力下，我国土地管理工作取得了显著成效，参与宏观调控的作用日益显现，耕地保护不断加强，违法现象有所遏制。但是，存在的问题也不可轻视：耕地面积继续减少，闲置浪费仍很普遍，违法违规禁而不止，侵权现象时有发生。反思我们自身工作，可以说保护与保障都不够好，监管与服务都没到位。这些问题已成为影响和制约科学发展的主要表现之一。人们多从领导体制、考核体系、分配机制、财税体制、产权制度、管理效能、民主监督、法制建设等多方面分析其产生的原因，而在种种因素背后，几乎都直接或间接与“利益”相关，或者说根源在于利益机制不科学、不合理。在这里，利益主要指经济利益，同时也包括政治利益、文化利益、社会利益和环境利益。
    人们关注利益并不奇怪。马克思和恩格斯说过：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”；“每一既定的社会经济关系首先表现为利益”；“政治权力不过是用来实现经济利益的手段”。问题主要出在现行利益机制不完善、利益关系未理顺。承认土地利用和管理种种现象背后存在利益问题和利益机制不完善，沿着问题——利益——利益机制分析——利益机制重构这条主线，就能找到解决问题的有效途径。
    市场机制也是利益机制。随着市场经济的发展，利益主体多元化，利益格局复杂化。土地利用和管理过程实质上是中央、地方、农村集体、企业、个人等利益主体的利益博弈过程。利益机制完善，则互利共赢；反之，则两败俱伤。如：已租代征大量存在，从农民和农村集体经济组织来看，主要是种地效益低，征地补偿少，致富门路窄；从企业来说，主要是报征太麻烦，违法成本小，可钻空子大；从地方政府而言，主要是经济指标高，用地指标少，回旋余地小。这几股想法和力量合流，就使上级监管大打折扣，最终出现国家利益受损、地方诚信受疑、农民和企业长远利益难保、社会付出高昂代价等“多输”局面。
    二、着力构建合理高效、互利多赢、有利于科学发展的土地利用和管理利益机制
    着力构建利益机制，除了利益的基础性、主导性作用外，还源于以下考虑：第一，我国已经进入完善社会主义市场经济的改革攻坚阶段，包括土地管理领域在内，好改的都改得差不多了，留下的都是涉及关键利益的“硬骨头”，不触动这些利益，改革便无法推进。第二，进入工业化中期的经济发展模式正在发生根本变化，由资源依赖转向创新驱动，这里的创新包括科技创新，也包括制度创新和管理创新，机制创新无疑是其重要内容。第三，利益机制不排斥其他机制，如制衡机制、问责机制、评价机制、监管机制等等，各种机制之间是相互补充、相互促进乃至互为前提的。
    重构利益机制的总体思路是：从分析影响和制约科学发展的土地管理突出问题及其深层次利益关系出发，着力健全市场机制，着力理顺经济关系，着力优化权力结构，促进各利益主体责权利一致，使保护更有效、保障更切实、监管更有力、服务更到位。
    重构利益机制的出发点和落脚点是：让农民更愿意保护耕地，让保护耕地的农民得到更多收益；让地方拥有更大的管理权力和承担与权力相匹配的责任，让地方从集约用地和遵规守法中得到更多好处；让中央机关从大量微观管理中解放出来，切实加强宏观调控、执法监管和社会服务工作。
    重构利益机制的重点是：（1）完善产权制度。在坚持土地公有制和用途管制的前提下，赋予农民对土地长期的使用权和更大的收益权、处分权，如永佃权、发展权等。（2）推进市场化配置。进一步扩大国有建设用地市场化配置的范围和深度，在用途管制的前提下有序发展农村集体建设用地市场。（3）扩大省市政府统筹用地权力。在保障农民权益的基础上，通过推进城乡建设用地挂钩、集体建设用地流转和空间结构调整，拓宽建设用地供应渠道，促进城乡统筹发展。（4）建立约束与激励相结合机制。通过建立耕地保护基金、占地成本核算、用地评价考核等制度，引导地方政府、企业和个人保护耕地、集约用地。（5）加强宏观管理。提高规划的科学性和可操作性，建立规划定期评估和修订制度，严格规划日常修改。加强计划调控管理。加强战略和政策研究。（6）改革审批制度。减少审批事项，只保留国务院及国务院有关部门批准、核准项目的用地审批。强化用地预审，实行分层级、分环节分工负责，避免重复审查。（7）强化执法监管。整合国土资源系统的执法监察资源，加强与其他行政执法监察部门的协作，形成监管合力。（8）加快信息化建设。以信息化促进阳光行政、依法行政、高效行政和廉洁行政。（作者系国家土地督察成都局局长）