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改革开放30年来的国土资源管理事业
 
来源:中国国土资源报 作者: 发布时间:2008.11.26

中共国土资源部党组

改革开放30年的历史,是不断解放思想、实事求是、开拓创新、与时俱进的历史。在30年波澜壮阔的历史进程中,国土资源管理事业也在不断解放思想、改革创新中一步一个脚印地向前发展,在每一个重大的历史阶段,都留下了坚实而清晰的足迹。

一、冲破思想禁锢,积极探索改革发展的新路径

改革开放前,无论是土地还是地质矿产管理,基本处于无统一管理、无法可依、无偿无度无序开发利用的状态。改革开放给国民经济各个领域注入了生机和活力,土地和地质矿产管理也同样迎来了全面改革发展的历史性机遇。

1979年,中国以场地使用权作为出资兴办中外合资企业或向中外合资企业收取场地使用费,开始了变革土地使用制度的探索。1982年,深圳特区开始按城市土地等级收取不同标准的使用费。1986年3月21日,中央7号文件《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》下发,要求抓紧制定《中华人民共和国土地法》,决定成立国家土地管理局。6月25日,全国人大常委会第十六次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》。同期,国家土地管理局成立。1987年9月,深圳率先试行土地使用有偿出让,出让了一块5000多平方米土地的使用权,限期50年,揭开了国有土地使用制度从无偿、无限期、无流动变为有偿、有限期、可流动改革的序幕;11月,国务院批准了国家土地管理局等部门的报告,确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地使用制度改革试点;12月,深圳市公开拍卖了一块国有土地的使用权,这是新中国建立后首次进行的土地拍卖。1988年,《宪法》(修正案)规定:“土地使用权可以依照法律的规定转让”。这次修宪是一次历史性突破,是我国土地使用制度的根本性变革。同年,《土地管理法》修订,明确实行国有土地有偿使用制度。1990年,国务院出台《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,确立了城镇国有土地使用权出让、转让制度,为国有土地有偿使用进一步奠定了基础,清除了障碍。

1979年1月,国家地质总局召开了全国地质局长会议,提出“以地质—找矿为中心”的工作思路,同时要求着手进行地质勘查管理体制改革,9月,国家地质总局升格为地质部。1982年3月,中央决定将地质部改为地质矿产部,增加了对矿产资源的合理开发利用进行监督管理、对地质勘查全行业活动进行协调的职能。从1985年起,地质矿产部提出了部分地质工作成果商品化、地勘单位企业化或经营管理企业化、地质队伍社会化的改革思路,推动地勘单位调整经济结构,不断拓宽为国民经济和社会发展服务的领域。1986年3月19日,第六届全国人大常委会第十五次会议审议通过《中华人民共和国矿产资源法》,通过探矿权、采矿权许可和矿产资源有偿开采制度,体现了矿产资源属于国家所有的重要原则,标志着我国矿产资源勘查、开采和监督管理工作步入有法可依的轨道。1987年,地质矿产部印发了《地质工作体制改革总体构想纲要》,提出了“建立具有中国特色的、充满生机活力、适应有计划商品经济发展的地质工作体制。”地质工作新格局从此展开。

改革开放初期的土地和地质矿产管理工作,勇于冲破落后思想的禁锢和旧体制的束缚,把握住了改革开放所带来的历史机遇,找到了事业发展的方向,为下一步深化改革、谋求更大发展奠定了良好的基础。

二、适应社会主义市场经济体制要求,不断完善市场配置资源的新制度

1992年,邓小平同志发表南方谈话和党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,标志着我国改革开放和现代化建设进入了一个新的阶段。土地和地质矿产的改革发展步伐全面加快。

(一)大力推进资源要素市场建设。

1995年1月,《中华人民共和国城市房地产管理法》施行,规定商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地,有条件的,必须采取拍卖、招标方式。1997年以后,全国多数城市和地区的土地都采取了有偿出让的方式。2001年4月,国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》,要求各地大力推行土地使用权招标、拍卖,为经营性用地协议出让亮起了“红灯”,成为经营性土地由非市场配置到市场配置的分水岭,对土地资源配置制度的确立具有重要历史意义。

地质矿产管理分别按照地质队伍体制改革和矿业权市场建设两条线,积极进行着市场化改革。1993年,地质矿产部提出地质队伍划分为公益性和商业性两部分的改革思路。1994年8月,国务院领导作出地勘队伍划分为“野战军”和“地方队伍”的批示,进一步明确了地质工作改革方向。1996年,《矿产资源法》修订,完善了探矿权、采矿权的管理制度,规定探矿权、采矿权实行有偿取得和依法流转。1998年,国土资源部组建当年,国务院出台《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》3个行政法规,确立了勘查、开采矿产资源实行探矿权和采矿权登记许可、有偿取得、依法转让等法律制度,逐步实现了矿产资源管理从计划项目管理向发挥市场对资源配置的基础作用依法管理的制度变革。地勘单位改革加快推进,原煤炭、地矿、核工业、有色、冶金、建材、化工和轻工等国家部门管理的部分地勘队伍逐步移交地方,实行属地化管理、企业化经营改革。1999年7月,组建中国地质调查局(2004年,明确中国地质调查局为副部级事业单位),负责统一部署和组织实施国家基础性、公益性地质调查和战略性矿产勘查工作。

2001年12月11日,中国加入WTO后,土地市场和矿业权市场建设更加深入。2004年10月,国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》,规定除按现行规定必须实行招标、拍卖、挂牌出让的用地外,工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让。2007年3月,《物权法》出台,进一步明确了工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一地有两个以上意向用地者的,应当以招标、拍卖等公开竞价的方式出让,奠定了土地资源市场化配置的法律基础。2008年1月,国务院下发《关于促进节约集约用地的通知》,明确提出充分发挥市场配置土地资源的基础性作用,是健全节约集约用地的长效机制,为土地市场化配置制度向纵深推进明确了方向。

与此同时,在山西等8个重点采煤省区开展全面推进煤炭资源有偿使用制度改革试点。大力推进矿业权市场的培育和规范,实行不同的矿业权出让方式,进一步规范和完善探矿权、采矿权招标拍卖挂牌管理办法,促进了矿业经济政策的重大调整。

(二)不断增强资源保障能力。

严格耕地保护,保障国家粮食安全。党中央、国务院对耕地保护高度重视,1997年,中央11号文件《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》下发。按照文件精神,1998年8月29日,第九届全国人大常委会修订并通过《土地管理法》,以立法的形式确立了我国土地管理的首选政策目标是切实保护耕地,实现耕地总量的动态平衡,建立了以用途管制为核心的新型土地管理制度。新法实施以来,国土资源部门在保障经济社会快速发展对用地需求的同时,积极推动落实共同责任,开源节流并举,大力开展土地整理复垦开发,深入推进征地制度改革,耕地保护工作取得了重大的阶段性成效,确保了国家粮食安全,维护了农民土地合法权益。

不断实现找矿重大突破,提高资源保障能力。上世纪80年代取得塔里木盆地沙参二井高产油气田,内蒙古东胜煤田,福建上杭紫金山金、铜矿等一批重大发现;上世纪90年代取得塔里木盆地克拉二气田、云南德钦羊拉铜矿、湖南白腊水锡矿等一批重大发现;进入21世纪,陆续取得鄂尔多斯盆地苏里格气田、四川盆地普光油田、渤海湾南堡油田等一批重大发现;近年来,在西藏雅江、西南三江、大兴安岭等重点成矿区带,在老矿山深部及外围,油气、铁、铜、铝、铅、锌等重点矿种又取得了一批重要发现。2006年1月,国务院下发《关于加强地质工作的决定》,进一步明确了今后一个时期地质工作的总体要求和主要任务。当前,原地质矿产部的主要地勘队伍和石油部门以外原工业部门的大多数地勘队伍,已陆续完成属地化管理,公益性与商业性地质工作分开运行、协调发展的新局面初步形成,中央与地方分工协作的地质工作新体系初步建立,地质工作逐步进入重大转变时期。改革开放30年来,矿业已成为支撑我国国民经济发展的基础性、支柱性产业,矿产资源勘查开发为我国经济的快速发展提供了有力的资源保障。1978~2007年我国一次能源消费增长翻两番、钢增长翻四番多、主要金属矿产增长翻三番多,支撑了GDP增长翻六番多。

(三)坚决维护国土资源开发利用秩序。

1997年,国家土地管理局按照中央要求,对各类非农业建设用地进行清理和整改。1999年,针对一些地方以“庄园、果园”开发为名炒卖土地的问题,国土资源部等部门对非法转让、炒卖土地情况进行了专项清理和整顿。2001年,以加强土地资产管理为重点,对土地市场秩序进行整顿和规范。2002年以来,对经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让工作连续进行专项检查。2003年以来,开展以开发区清理为重点的土地市场治理整顿,分别核减开发区数量和规划面积约77%和74%,促进了规范用地和耕地保护。2006年,实施国家土地督察制度,对各省、自治区、直辖市以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查,进一步完善了土地执法监察体系。2007年9月,开展全国土地执法百日行动,查处“以租代征”、擅自设区扩区、未批先占先用三类违规违法案件3.2万多宗,面积375万多亩,有力地提高了地方各级政府耕地保护意识,坚决遏制了违规违法用地的高发态势。

自1986年《矿产资源法》颁布实施以来,矿业秩序治理整顿始终是矿产资源开发管理工作的一项重要内容。1990年,国务院部署整顿钨、锡、锑、稀土开发秩序。1995年,国务院部署开展豫陕两省交界的小秦岭金矿区矿业秩序治理整顿。1998年,在山东烟台召开全面整顿矿产资源秩序现场会议。2001年,国务院把整顿规范矿产资源管理秩序工作当作专项整治的重要内容。特别是2005年8月,国务院下发《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》,坚持治乱、治散、治本相结合,全面整顿和规范矿产资源开发秩序,取得了明显成效。从总体上看,矿产资源开发已基本实现了从无证到有证、从无序到有序的转变,矿山数量大幅减少,矿产资源开发规模化、集约化水平有所提高,有力地保障了国民经济持续快速发展。

(四)探索运用国土资源政策参与宏观调控。

运用土地政策参与宏观调控是重大的管理创新。2003年,针对固定资产投资增长过快、煤电油运紧张、开发区盲目扩张占地等一系列问题,中央提出必须严把土地、信贷两个闸门,将土地等资源政策作为宏观调控手段。国务院办公厅连续下发《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》和《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》。在总结开发区清理和土地市场治理整顿实践基础上,国务院于2004年下发《关于深化改革严格土地管理的决定》,2006年下发《关于加强土地调控有关问题的通知》,标志着土地政策参与宏观调控的政策措施体系正式形成。通过严把土地闸门,严格土地利用总体规划和建设用地计划管理,控制建设用地总量,优化土地供应结构,将土地的资源管理与资产、资本管理结合起来,与金融政策、财税政策、产业政策共同作用,有效约束了固定资产投资过快增长,推动了产业结构优化升级和区域协调发展,促进了经济社会平稳快速健康发展。

在这个过程中,我们也积极探索发挥矿产资源政策在宏观调控中的作用。科学编制并严格实施矿产资源规划,优化矿产勘查开发布局。实行优势矿产开采总量控制,强化集中管理。实施煤炭国家规划矿区管理制度,暂停受理煤炭探矿权申请,控制煤炭勘查开采投资过热的势头。

30年国土资源管理工作的实践表明,党中央、国务院的高度重视和正确领导,是做好国土资源管理工作的根本保证。不断解放思想、开拓创新,坚持市场化改革方向,充分发挥市场配置资源的基础性作用,是国土资源管理改革发展的不竭动力。保障发展、保护资源、维护权益、服务社会,积极参与宏观调控,是国土资源管理的时代使命。

三、站在新的历史起点,加快构建保障和促进科学发展的新机制

当前,我国长期形成的结构性矛盾和粗放型增长方式尚未根本改变,经济增长的资源环境代价过大;影响发展的体制机制法制障碍依然存在,改革攻坚面临深层次矛盾和问题,国土资源改革和发展的难度加大。党的十七大对国土资源管理工作提出了新的更高的要求。在新的历史起点上深入推进国土资源管理事业的发展,必然要求我们继续解放思想、改革创新,把党的十七大精神具体转化为国土资源管理的工作部署和政策措施,使十七大精神在国土资源管理工作中落地生根。我们将坚决克服安于现状的思想,树立强烈的忧患意识;坚决克服畏首畏尾的思想,增强攻坚克难的决心;坚决克服狭窄视野的局限,增强服务经济社会发展全局的观念。把思想从不适应不符合科学发展观要求的旧观念中解放出来,切实增强贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性。通过建立宏观调控机制、共同责任机制、开源节流机制、科技创新和国际合作机制,创新资源配置机制,构建保障和促进科学发展新机制,为全面建设小康社会和发展中国特色社会主义作出应有贡献。(原载于2008年11月24日《经济日报》)




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