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贯彻十七大科学发展观
以宏观调控为手段加强国土资源管理
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来源：资源网
作者：吴荣庆
发布时间：2007.11.30
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学习十七大精神，我认为最重要的一点是要深入贯彻落实科学发展观，以科学发展观统领国土资源管理工作。胡总书记在十七大的报告中指出，“实现未来经济发展目标，关键要在加快经济发展方式，完善社会主义市场经济体制方面取得重大进展。要大力推进经济结构调整，更加注重提高自主创新意识，提高节能环保水平，提高经济整体素质和国际竞争力。要深化对社会主义市场经济规律的认识，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，形成有利于科学发展的宏观调控体系”。加强国土资源管理应当成为这个宏观调控体系的重要组成部分。
一．国土资源管理面临的宏观经济形势
从国土资源管理的角度来看，当前我国经济发展面临的宏观经济形势是：
1、在经济全球化大旗下，矿业跨国公司通过大规模扩张，进一步控制了全球80%以上的优质资源,但仍有余地。
2、以中、印为代表的发展中国家经济腾飞带动了世界经济的发展，能源和有色金属矿产品需求大增，跨国矿业公司对能源和矿产品原材料涨价也起到了推波助澜的作用。以石油、铜、铁矿石为代表的矿产品原材料大幅涨价对国家安全和国家经济安全造成严重威胁。
3、国民经济长期稳定快速发展带动矿产资源消耗速度明显加快，资源和环境形势十分严峻。
进入21世纪以来，我国经济迎来了又一个高速增长期。宏观经济形势的全面好转，对资源的需求快速增长，主要短缺矿产资源供需形势更加严峻,优势矿产的形势也不容乐观。长期粗放的开发方式还带来严重的生态环境问题。
国内生产明显不能满足市场需求，我国已成为世界上仅次于美国的第二大资源进口国。2005年能源矿产品原材料的进口总额1874亿美元，出口总额1045亿美元，进口超过出口829亿美元。目前看来，矿产资源的生产应当首先满足国内经济发展需求，保障21世纪经济社会的可持续发展。
4、对外贸易超常规发展，国家外汇储备已超过1万亿美元，汇率风险加大，外贸结构亟待调整。
近两年，我国外汇储备以每年2000亿美元的速度攀升。早在05年2月份，中国就已超过日本，成为世界第一外汇储备国。而到06年底，国家外汇储备余额达10663亿美元，同比增长30.2％，全年外汇储备增加2473亿美元，同比多增384亿美元。长期执行的“奖出限进”的外贸政策是导致外贸高速发展，外汇储备大量增加的主要原因之一。
为了满足进口和偿还外债的需要，中国只需要大约7000亿美元的外汇储备。显然，目前我国的外汇储备太多了。外贸结构亟待调整。以靠出口矿产品原材料换取外汇的时代已经结束。
二．矿业生产出现新的趋势
“十五”期间由于我国经济继续保持持续快速增长，对矿物能源和矿物原材料的需求快速上升，使我国矿业出现下面几个带趋势性的问题，主要表现在：
1．矿业及其加工业平稳发展，产销两旺，产值与工业增加值大幅增长。
据国家统计局资料，2005年我国规模以上矿产采选业和相关能源与原材料加工（制品）业工业总产值78666亿元，比上年61808亿元增长27.3%，占全国同口径统计的工业总产值（251620亿元）的31.26%，比上年增加0.7个百分点，工业增加值（指工业企业在报告期内以货币表现的工业生产活动的最终成果）25679亿元，比上年增加26.1%。其中：矿产采选业总产值14904.1亿元，比上年的10788.6亿元增长38.1%，工业增加值8840亿元，比上年增加40.1%；能源与原材料加工（制品）业总产值63762亿元，比上年增长25%，工业增加值16840亿元，比上年增长19.8%.
2．矿山企业的利润普遍有较大幅度上升。
2005年，我国有色金属全行业利润581亿元，比上年增长79%，其中，铝业利润即高达225亿元；煤炭全行业实现利润527亿元，比上年的57.58亿元增长8倍以上；石油天然气开采全行业利润2927亿元，比上年也有大幅度增长。水泥行业的利润也接近100亿元。只有钢铁行业的利润微增0.96%，但也达到1274亿元。
3．矿业固定资产投资增长迅速。
受能源、原材料价格上涨的驱动，2005年我国矿产勘查活跃，外商参与程度明显提高，社会各种资金投入矿业领域的项目明显增多，出现了明显的找矿热、收购矿权热、矿山基本建设投资热。钢铁行业全年完成固定资产投资2281亿元，比上年增长27.5%；有色金属行业全年完成的固定资产投资也高达750亿元。
4．矿产品进出口贸易保持快速增长。
2005年矿产品及相关原材料进出口总额为2947.95亿美元，其中，进口额1890.16亿美元，比2000年的589.9亿美元增长48.7％；出口额1057.79亿美元，比2000年的307.6亿美元增长49.9％。2005年矿产品进出口额占全国贸易额的20.53％, 比2000年的18.92%高出1.61个百分点。
以上情况表明我国矿业已进入新一轮发展期。
三．矿业发展过程中出现新的问题
我国矿业在新一轮扩张与发展中也出现了一些新问题：
1．由于资源禀赋条件的限制，矿业发展总体上说还不能满足国民经济发展对矿产品的需求，短缺矿产品对外依存度从总量到数量全面攀升。
2．对某些优势资源的投资过热，过量开采与过量出口问题依然十分严重，特别是被国务院确定为国家保护性开采的钨、锡、锑、稀土等矿产,长期无节制的过量生产与低价出口,导致优势资源过早、过快耗竭,廉价资源大量流失,资源储备严重不足,例如,2005年我国三种保护性开采的特定矿种,其基础储量与当年实际开采量之比,即所谓的静态保证程度, 钨、锡、锑分别为14年、12年与6年,资源优势不复存在,前景堪优。
3．矿业内部比例关系失调，找矿滞后于采矿，接替和后备资源不足，严重影响矿业可持续发展。每年新增探明储量与开采量的比例失调，资源枯竭速度加快，石油、铁、锰、铬、铅、锌、镍、钨、锡、锑、稀土金属、黄金等矿产资源查明资源储量增长缓慢,甚至逐年下降。据预测,铜资源静态可开采年限为16.9年，铅为6.7年，锌为9.4年，铝土矿为5.7年，形势十分严峻，在已探明的有色金属资源中已几乎无矿可建。
另一方面，还有大量低品位资源、非常规资源尚未得到充分利用，矿产资源管理中的职能缺位与错位，也对相当大一部分资源造成严重破坏与浪费。
4．尽管近年来由于矿产资源价值的回归，矿业利润的天平开始向矿山倾斜，但矿山企业经济基础薄弱，自我造血机能差，税负及社会负担重，采矿设备陈旧及安全隐患多等一系列问题短期内尚难以完全解决。特别是市场准入制度和矿业财政税收政策的不完善, 资源管理职能的不到位,严重影响了企业充分利用矿产资源的积极性。
5．矿产资源大量开发带来的矿山生态环境问题依然相当严重。尽管近年来矿业循环经济取得不小的进展, 废弃物排放总量下降,污水处理和回收再利用以及粉煤灰的综合利用取得显著成效,矿山生态环境有所改善,但因采矿而占用和损坏的大量土地尚难以大规模复垦,由采矿而引发的山体滑坡、泥石流、地面沉陷、地下水水位下降、地表水污染等问题仍十分严重。这些问题已经影响到矿区及周边地区人民的生活和社会的可持续发展。
以上问题，一方面是由于我国矿业长期处于计划经济体制之下，条块分割管理矿业的结果，另一方面,随着国民经济的快速发展与社会主义市场经济的不断深化,出现了一些宏观层面上的新问题，这就需要我们加强矿产资源开发利用规划，并实行行之有效的宏观调控措施，依据市场需求和我国矿产资源状况及时调控矿产品生产总量,实施相关政策措施，提高矿产资源对经济发展的保障能力,使得反映市场需求的矿产品价格在合理的范围内波动。
四．以宏观调控为手段加强国土资源管理已经刻不容缓
在这样的宏观经济和矿业经济形势条件下，我个人认为，由于矿产资源对国民经济发展的基础性作用，以宏观调控为手段加强国土资源管理已经刻不容缓。特别是，本世纪前二十年是我国全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的关键时期，随着工业化、城镇化进程的加快和人口的增长，资源严重短缺与经济快速增长的矛盾日益尖锐，为了实现“全面建设小康社会”的宏伟目标，实现资源与社会经济的协调发展，国家有必要对矿产资源开发利用和出口实行总量调控。
实行矿产资源开采总量控制，最重要的是要根据我国矿产资源的基本状况，从当前的开采、冶炼、加工技术水平出发，按照预测的全球及国内市场需求（数量、质量）综合平衡后，制定切实可行的矿产资源开采总量控制指标。这些指标要在主要满足我国经济和社会发展的需求或实现供需基本平衡的基础上，取得经济效益和资源效益的最大化，为争取长期保持优势矿产的战略地位，切实有利于矿产资源的保护, 保障二十一世纪我国社会经济的可持续发展。
矿产资源开采总量控制目标的制定要 认真贯彻中央多次召开的人口资源环境工作座谈会议精神，切实贯彻落实科学发展观；要坚持 “在保护中开发、在开发中保护”的原则和“有序有偿、供需平衡、结构优化、集约高效”的要求，加以认真的研究；对重要矿产资源“指标”的制定要充分体现国家宏观调控的原则，加强保护与合理利用的力度，对优势矿产开采总量控制目标的制定要充分体现适度从紧的原则。
五．制定矿产资源开发利用总量调控指标的主要原则
制定矿产资源开发利用总量调控规划指标的原则主要是：
1． 坚持以市场为主,市场配置与宏观调控相结合的原则;
2． 保障国家安全和国家经济安全;促进经济社会可持续发展,提高资源保障能力;
3． 有效保护稀缺资源,合理调控优势资源生产量和出口量；
4． 促进人和自然和谐发展,有效保护环境;
5． 优化生产要素配置,促进矿产品供需总量保持平衡;
6． 促进矿产资源开发秩序的整顿和规范,不断提高矿产资源开发利用水平。
六．关于矿产资源开发利用总量调控总体目标的建议
根据国土资源部的资料,2000年我国矿产资源开发总量约52.2亿吨，到2005年已经增加到54.8亿吨，年均增长1%；建议将2010年的矿产资源开发利用总体规模控制在58-59亿吨，即在目前的基础上年均增长1.2-1.5%。
2000年我国大约有15.31万个矿山企业，经过连续多年的治理整顿，矿山数量已大为减少，2005年全国矿山企业数量已减少到12.6８万个，即比2000年减少约17.2%。2006年，我国矿山企业数量进一步下降到12.64万个。未来4年要通过进一步的治理整顿与高强度的资源整合，彻底解决所谓“矿中矿”、“矿上矿”、大矿小开、一矿多个矿权等历史遗留问题；新建矿山项目，必须遵循矿山建设规模要与其资源规模相适应的原则，必须符合矿山最小建设规模的条件，否则不予立项、不予审批，彻底杜绝大矿小开、一矿多个矿山的问题，争取到2010年，将我国矿山总数量控制在10万个左右。
2000年我国矿产品进出口贸易总额897.5亿美元，其中，出口总额307.6亿美元，进口总额589.9亿美元；到2005年，矿产品进出口贸易总额增加到2947.95亿美元，年均增长26.8%；其中，出口总额增加到1057.79亿美元，年均增长28%；进口总额增加到1890.16亿美元，年均增长26.2%。十一五期间，国家有必要根据我国矿产品生产主要满足国内需求、充分利用国外资源的原则，通过进出口政策及相关财政税收政策的调整，适当鼓励矿产品进口、控制与限制矿产品出口。预期到2010年，我国矿产品进出口贸易总额能达到5500亿美元，年均增长13.3%，其中，出口总额1700亿美元，进口总额3800亿美元，年均增长幅度分别为10%与15%。
七．矿产资源开采总量调控矿种的选择
国家需要实行开采总量控制的矿种主要有三类。其一，是对国家国防安全、经济安全以及经济社会可持续发展有重要影响和制约作用的战略性矿产，如煤、石油、铁、铜、铝、铅、锌、磷、钨、锡、锑、稀土、黄金、钾盐；其二，是国家规定实行保护性开采的特定矿种，如钨、锡、锑、稀土、黄金；其三，是过量生产、过量出口，需要加以限制的的优势矿产，如钼、磷矿、萤石、重晶石、菱镁矿、水泥灰岩。
根据以上实行开采总量控制的矿种选择的基本原则,我们建议选择煤炭、石油、铁矿、铜矿、铝土矿、铅锌矿、金矿、硫铁矿、磷矿、钨矿、锡矿、锑矿、钼矿、稀土、钾盐、萤石、重晶石、菱镁矿、水泥灰岩等20种主要矿产资源进行开采总量控制指标的研究,并根据研究结果,制定相应的宏观调控政策措施。
以上这20种矿产均属于对国民经济起重要支撑作用的支柱性矿产、优势矿产和战略性矿产资源。这些资源在我国都有相当规模的开采和利用，但情况各有不同:煤炭、磷矿、水泥灰岩是储量丰富, 而目前开发已经明显过热；铝土矿的开发也已过热, 不久的将来氧化铝生产就会出现过剩；铅矿、锌矿我们过去将其列入优势资源一类，但从最近的发展趋势看，这两种矿产的资源储量对未来的需求满足程度并不高,但有很大一部分产品是作为优势资源而用于出口；石油、铁、铜、钾盐的供应有明显的短缺, 但仍有进一步提高产量的潜力；钨、锡、锑、稀土、菱镁矿、萤石、重晶石等优势矿产除满足国内需求之外，部分出口国际市场, 有些矿产在国际市场中还占有相当重要的地位，甚至垄断地位的矿产,但存在严重过量出口的问题。而这些矿产涉及到基础工业、国家安全与高新技术产业的发展。特别是钨与稀土, 是属于世界性的稀缺矿产。钨、锡、锑、稀土因此而被国家列入保护性开采的特定矿种。石油、钨、稀土等一系列矿产品, 在许多发达国家作为重要战略物资而进行储备。
但是, 由于长期以来我国欠缺对矿产资源开采与利用进行有效宏观调控必要的手段和应有的力度，导致政府主管部门对矿产资源开发利用宏观调控事实上的不到位, 也不能完全依靠经济和法律的手段解决矿产资源过量开采、低水平利用和过量出口问题,而部分矿产由于政策支持的有效性不够, 出现了共需缺口过大,对国外矿产进口的依存度不断增加,有的已达到或超过临界值,直接或间接影响到国家经济安全。因此, 政府有必要对一部分矿产的开采、冶炼、出口数量，以规划的方式提出限制, 而对部分有发展潜力的矿种,国家也要采取有效政策措施,引导企业促进开发和利用。
八．矿产资源开采总量调控指标的分类与调控指标类型的确定
宏观调控指标一般可分为三类：预期性生产指标，约束性生产指标，及指导性生产指标。
预期性生产指标:是期望达到的生产发展目标,主要依靠市场主体的自主行为来实现。政府主要是要创造良好的宏观环境、制度环境和市场环境,并适时调整宏观调控方向和力度,综合运用各种政策引导社会资源配置,努力争取这类预期性生产指标的实现。
约束性生产指标:是在预期性基础上进一步明确并强化了政府责任的生产指标,是政府在公共服务和涉及公众利益领域对政府有关部门提出的具有约束性的甚至强制性的工作要求。政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量,确保这类具有约束性的生产目标的实现。此类生产指标中最具强制性的生产指标是由政府主管部门提出的指令性生产指标。
指导性生产指标介于预期性生产指标和约束性生产指标之间,强调政府为市场经营活动主体创造宏观环境的经济调节职能和保证微观公平竞争的市场监管职能。
制定矿产资源开发利用总量调控指标，就是要利用规划和配套的政策措施为手段,对部分开采过热、出口过量的矿产采取限制性措施来限制开采、控制出口，加强资源储备，而对部分生产不能满足需求的短缺矿产,则利用包括财政税收政策在内的一系列政策措施,引导矿山企业开发利用低品位矿与非常规资源,以实现规划期望达到的目标。
以上这20种矿产均属于对国民经济起重要支撑作用的支柱性矿产、优势矿产和战略性矿产资源。这些资源在我国都有相当规模的开采和利用，但情况各有不同:煤炭、磷矿、水泥灰岩是储量丰富, 而目前开发已经明显过热；铝土矿的开发也已过热, 不久的将来氧化铝生产就会出现过剩；铅矿、锌矿我们过去将其列入优势资源一类，但从最近的发展趋势看，这两种矿产的资源储量对未来的需求满足程度并不高,但有很大一部分产品是作为优势资源而用于出口；石油、铁、铜、钾盐的供应有明显的短缺, 但仍有进一步提高产量的潜力；钨、锡、锑、稀土、菱镁矿、萤石、重晶石等优势矿产除满足国内需求之外，部分出口国际市场, 有些矿产在国际市场中还占有相当重要的地位，甚至垄断地位的矿产,但存在严重过量出口的问题。而这些矿产涉及到基础工业、国家安全与高新技术产业的发展。特别是钨与稀土, 是属于世界性的稀缺矿产。钨、锡、锑、稀土因此而被国家列入保护性开采的特定矿种。石油、钨、稀土等一系列矿产品, 在许多发达国家作为重要战略物资而进行储备。
但是, 由于长期以来我国欠缺对矿产资源开采与利用进行有效宏观调控必要的手段和应有的力度，导致政府主管部门对矿产资源开发利用宏观调控事实上的不到位, 也不能完全依靠经济和法律的手段解决矿产资源过量开采、低水平利用和过量出口问题,而部分矿产由于政策支持的有效性不够, 出现了共需缺口过大,对国外矿产进口的依存度不断增加,有的已达到或超过临界值,直接或间接影响到国家经济安全。因此, 政府有必要对一部分矿产的开采、冶炼、出口数量，以规划的方式提出限制, 而对部分有发展潜力的矿种,国家也要采取有效政策措施,引导企业促进开发和利用。
根据我们对上述20种重要矿产资源基本状况，当前开采和冶炼已经形成的生产能力，国内外生产供应与市场需求目前的平衡关系研究及对未来的趋势预测，建议遵循按下列分类原则为不同种类的矿产制定不同类型的生产总量调控指标。
对于石油、铁矿、铜矿、铅矿、锌矿、金矿、水泥灰岩等目前生产还不能满足国内需求的7种矿产，建议国家制定预期性生产指标。
对于锑矿、锡矿、钨矿和稀土矿等4种国家实行保护性开采的特定矿种，建议国家制定约束性生产和出口总量控制指标，并将指标分解到主产区。
对于煤炭、铝土矿、磷矿、菱镁矿、萤石矿、重晶石矿等6种生产过量，出口也过量，并因此对国际市场造成严重冲击，需要对其实行生产和出口总量控制的优势矿产，建议国家制定指导性生产指标，有些重要矿产，如煤炭、铝土矿，也要将规划指标分解到主产区。
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