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关于政协十二届全国委员会第五次会议 第3615号(社会管理类315号)提案答复的函
2017-09-27 | 来源: 调控和监测司 分享到  

国土资协提复字〔2017〕第32号

傅川委员:

  您提出的《关于养老用地政策须注重衔接及落实的提案》收悉。经商民政部、人力资源社会保障部、住房和城乡建设部,现答复如下:

  国土资源部高度重视养老服务设施建设工作。为贯彻落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔201335号)、《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》(国发〔201340号)精神,国土资源部专门出台了《养老服务设施用地指导意见》(国土资厅发〔201411号)。国务院或国务院办公厅、国务院有关部门先后出台的若干发展养老业相关文件中均明确了用地支持与监管服务的政策措施。

  一、关于进一步加大养老用地政策支持力度,实现应保尽保

  一是在国土资厅发〔201411号文件中,对合理界定养老服务设施用地范围、依法确定养老服务设施土地用途和年期、规范编制养老服务设施供地计划、细化养老服务设施供地政策、鼓励租赁供应养老服务设施用地、实行养老服务设施用地分类管理、加强养老服务设施用地监管、鼓励盘活存量用地用于养老服务设施建设、利用集体建设用地兴办养老服务设施等九方面问题分别作出了一系列具体规定。其中明确,养老服务设施用地供应纳入国有建设用地供应计划。对闲置土地依法处置后由政府收回的,规划用途符合要求的,可优先用于养老服务设施用地,一并纳入国有建设用地供应计划。新建养老服务机构项目用地涉及新增建设用地,符合土地利用总体规划和城乡规划的,在土地利用年度计划指标中优先安排。对于新建养老服务设施用地依据规划单独办理供地手续的(包括有集中配建医疗、保健、康复等医卫设施的),文件明确了相应用地规模标准。

  二是在住房和城乡建设部、国土资源部、民政部等部门联合下发的《关于加强养老服务设施规划建设工作的通知》(建标〔201423号)中,明确各地国土资源主管部门要将养老服务设施建设用地纳入土地利用总体规划和土地利用年度计划,按照住房开发与养老服务设施同步建设的要求,对养老服务设施建设用地依法及时办理供地和用地手续等。

  三是在发展和改革委、国土资源部等十部门联合印发的《关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》(发改投资〔20142091号)中,明确要积极鼓励社会资本投资健康与养老服务工程。对医疗、养老设施中非营利项目用地可按《划拨用地目录》(国土资源部令第9号)实行划拨,营利性项目按照相关政策优先安排供应。

  四是在国土资源部会同住房和城乡建设部发布的《关于优化2015年住房及用地供应结构促进房地产市场平稳健康发展的通知》(国土资发〔201537号)中,对房地产供应明显偏多或在建房地产用地规模过大的市、县,明确国土资源主管部门、住房和城乡建设、城乡规划主管部门可以根据市场状况,研究制订未开发房地产用地的用途转换方案,通过调整土地用途、规划条件,引导未开发房地产用地转型利用,用于国家支持的养老产业等项目用途的开发建设。

  五是在国办转发卫生计生委、民政部、国土资源部等部门《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的意见》(国办发〔201584号)中,要求各级政府在土地利用总体规划和城乡规划中统筹考虑医养结合机构发展需要,做好用地规划布局。国土资源部门要切实保障医养结合机构的土地供应。

  六是在《关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》(国发〔201713号)和《关于全面放开养老服务市场 提升养老服务质量的若干意见》(国办发〔201691号)等国务院、国办文件中,明确要求各级政府在土地利用总体规划和城乡规划中要统筹考虑养老服务用地需要,完善土地支持政策。

  七是在民政部、国土资源部等部门联合印发的《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》(民发〔2016179)中,鼓励盘活存量用地和闲置社会资源用于养老服务设施建设,切实缓解养老服务设施用地需求压力。

  八是在全国老龄办、国土资源部联合下发的《关于推进老年宜居环境建设的指导意见》(全国老龄办发〔201673号)中,强调各地区、各有关部门要鼓励社会资本参与老年宜居环境建设;加大养老用地政策落实力度,支持老年宜居环境建设。

  九是在卫生计生委、国土资源部等部门《关于印发“十三五”健康老龄化规划的通知》(国卫家庭发〔201712号)中,明确提出要在土地供应、政策保障等方面对老年健康服务工作予以支持和倾斜。

  十是在民政部、国土资源部等部门联合印发的《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》(民发〔201725号)中,规定要简化优化养老机构相关审批手续。对于新建养老机构或者利用已有建筑申请设立养老机构涉及办理不动产登记的,不动产登记机构要通过“首问负责”“一站式服务”等举措,依法加快办理不动产登记手续,提供高效便捷的不动产登记服务,支持申请设立和建设养老机构。

  十一是在国办《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》(国办发〔201721号)中,明确将医疗、养老等领域用地纳入土地利用总体规划、城乡规划和年度用地计划,农用地转用、新增用地指标分配要适当向上述领域倾斜,有序适度扩大用地供给。

  在日前下达的《2017年全国土地利用计划》中,国土资源部进一步明确要求:土地利用计划要加大对养老、医疗、现代服务业和公益设施等民生社会事业项目的支持,对国家重点发展的民生社会事业项目用地予以充分保障。

  二、关于进一步明确养老用地激励约束政策,加强用地监管

  在界定养老服务设施用地范围的同时,国家明确了若干涉老用地激励和监管政策,主要包括:

  一是在国土资厅发〔201411号文件中,对养老服务设施用地范围作出了明确界定:专门为老年人提供生活照料、康复护理、托管等服务的房屋和场地设施占用土地可确定为养老服务设施用地,老年酒店、宾馆、会所、商场、俱乐部等商业性设施占用土地,不属于该文件所指养老服务设施用地。同时对养老服务设施供地政策进行了细化。

  对非营利性养老服务机构,其养老服务设施用地可采取划拨方式供地。民间资本举办的非营利性养老服务机构,经认定同意变更为营利性的,其养老服务设施用地经批准后可办理协议出让(租赁)土地手续。营利性养老服务设施用地,应当以租赁、出让等有偿方式供应,原则上以租赁方式为主。为降低营利性养老服务机构的建设成本,各地可制订养老服务设施用地以出租或先租后让供应的鼓励政策和租金标准。鼓励盘活存量用地用于养老服务设施建设。对营利性养老服务机构利用存量建设用地从事养老设施建设,涉及划拨建设用地使用权出让(租赁)或转让的,原土地用途符合规划的,可不改变土地用途,允许补缴土地出让金(租金),办理协议出让或租赁手续。符合规划,在已建成的住宅小区内增加非营利性养老服务设施建筑面积的,可不增收土地价款。企事业单位、个人对城镇现有空闲厂房、学校、社区用房等进行改造利用,兴办养老服务机构,经规划批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务且连续经营一年以上的,五年内可不增收土地年租金或土地收益差价,土地使用性质也可暂不作变更。农村集体经济组织可依法使用本集体所有土地,为本集体经济组织内部成员兴办非营利性养老服务设施。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可依法使用农民集体所有的土地。

  加强养老服务设施用地监管。在《国有建设用地使用权出让合同》或《国有建设用地划拨决定书》中,对新建城区和居住(小)区按规定配建养老服务设施用地,明确配建的面积、容积率、开发投资条件和开发建设周期,以及建成后交付、运营、管理、后续监管的方式等。明确养老服务设施建设用地不得分割转让和转租,不得改变规划土地用途。改变用途用于住宅、商业等房地产开发的,由市、县国土资源管理部门依法收回建设用地使用权。

  二是在国土资源部《关于推进土地节约集约利用的指导意见》(国土资发〔2014119号)中,明确经依法批准后,鼓励盘活闲置划拨土地上的工业厂房、仓库等用于养老等行业发展,在一定时间内可继续以划拨方式使用土地,暂不变更土地使用性质。

  三是在民政部、国土资源部等部门联合印发的《关于推进城镇养老服务设施建设工作的通知》(民发〔2014116号)中进一步明确,各地国土资源等部门要加强对居家和社区养老服务设施项目规划、用地、建设和竣工验收等环节的监督。用于城镇养老服务设施建设的用地、用房,不得挪作他用。非经法定程序,不得改变养老服务设施建设的用途。严禁养老服务设施建设用地、用房改变用途、容积率等土地使用条件搞房地产开发等。

  四是在民政部、国土资源部等十部门联合印发的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》(民发〔201533号)中,就民间资本投资养老服务设施所需建设用地适用国家规定的养老服务设施用地供应和开发利用政策,国土资源管理部门积极做好用地服务;对民办养老机构利用有偿取得的土地使用权、产权明晰的房产等固定资产办理抵押贷款的,不动产登记机构要给予办理抵押登记手续等进一步加以明确。

  五是在国办发〔201584号文件中,明确对非营利性医养结合机构,可采取划拨方式,优先保障用地;对营利性医养结合机构,应当以租赁、出让等有偿方式保障用地,养老机构设置医疗机构,可将在项目中配套建设医疗服务设施相关要求作为土地出让条件,并明确不得分割转让。依法需招标拍卖挂牌出让土地的,应当采取招标拍卖挂牌出让方式。

  六是在民发〔2016179号文件中,规定城市经济型酒店等非民用房转型成养老服务设施的,五年内可暂不办理土地和房产功能变更手续,满五年后继续用于养老服务设施的,可由产权人按有关规定办理使用功能变更手续。

  七是在国办发〔201691号文件中,明确规定营利性养老服务机构利用存量建设用地建设养老设施,涉及划拨建设用地使用权出让(租赁)或转让的,在原土地用途符合规划的前提下,允许补缴土地出让金(租金),办理协议出让或租赁手续。企事业单位、个人对城镇现有空闲的厂房、学校、社区用房等进行改造和利用,举办养老服务机构,经有关部门批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务且连续经营一年以上的,五年内土地使用性质可暂不作变更。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可依法使用农民集体所有的土地。对在养老服务领域采取政府和社会资本合作(PPP)方式的项目,可以国有建设用地使用权作价出资或者入股建设。

  八是在国办发〔201721号文件中,明确医疗、养老等领域新供土地符合划拨用地目录的,依法可按划拨方式供应。对可以使用划拨用地的项目,在用地者自愿的前提下,鼓励以出让、租赁方式供应土地,支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地,与社会资本共同投资建设。应有偿使用的,依法可以招拍挂或协议方式供应。支持实行长期租赁、先租后让、租让结合的土地供应方式。

  下一步,国土资源部还将在现有工作基础上,继续支持各种所有制主体依法平等进入养老服务领域。根据《老年人权益保障法》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、国发〔201713号文件的要求,深入贯彻落实国发〔201335号、40号、国发〔201429号、国办发〔201584号、国办发〔201691号、国办发〔201721号等文件精神,结合深入推进土地制度改革进程和落实节约集约用地工作,积极与有关部门相互配合,加大对包括民营养老机构在内各种养老服务设施的用地服务保障和监管工作,进一步加强对已出台涉老政策规定在地方执行情况的跟踪研究和督促检查,探索新形势下的妥善解决我国城乡养老问题的政策机制,促进我国养老服务业的持续健康发展。同时,在研究修改《划拨用地目录》等部门规章和参与相关立法时,将充分考虑人大代表、政协委员所提建议,进一步完善涉老规章规范规定。

  三、关于加强养老规划与城市规划、土地利用总体规划的衔接

  一是将养老用地需求在土地利用总体规划、城乡规划和用地供地计划中体现。在国土资厅发〔201411号文件中,明确将养老服务设施用地供应纳入国有建设用地供应计划;对新建养老服务机构项目用地涉及新增建设用地,符合土地利用总体规划和城乡规划的,在土地利用年度计划指标中优先安排。在建标〔201423号文件中,提出要将养老服务设施建设用地纳入土地利用总体规划和土地利用年度计划;合理确定养老服务设施建设规划,切实做好养老服务设施规划建设工作。在国办发〔201721号文件中,明确将医疗、养老等领域用地纳入土地利用总体规划、城乡规划和年度用地计划,农用地专用指标、新增用地指标分配要适当向上述领域倾斜,有序适度扩大用地供给。在国发〔201713号和国办发〔201691号文件中,提出各级政府要在土地利用总体规划和城乡规划中统筹考虑养老服务用地需要,完善土地支持政策。

  下一步,国土资源部、民政部等部门拟加强相互配合,在摸清老年人基本生活服务需求底数的同时,共同推动建立养老服务设施规划建设工作协作机制,加强各地养老规划同土地利用总体规划、城乡规划、城市人口规划、医疗卫生规划等相关配套规划以及涉老政策间的协调和衔接,督促检查各地各部门涉老法规政策措施落实落地工作,推进相关制度标准的进一步完善与规范。

  二是确保养老服务设施建设规划与城乡规划相互衔接。住房城乡建设部明确,《城乡规划法》将规划区内包括养老服务设施在内的各类公共服务设施作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》明确控制性详细规划应包括公共服务设施(包括养老服务设施)的用地规模、范围及具体控制要求等规划内容。《镇(乡)域规划导则(试行)》明确中心村可以选择设置敬老院,必须设置养老服务站。国家标准《城市居住区域规划设计规范》(GB50180-932002年版))明确了多种养老服务设施的分级配建、服务内容、建设规模和设置要求。《城市公共服务设施规划规范》(GB50442-2008)明确了养老设施用地布局和指标要求。《城镇老年人设施规划规范》(GB50437-2007)明确了我国的老年人设施包括老年公寓、养老院、老年人护理院、托老所、老年服务中心(站)等多种形式,提出了相应的分级配建规模、布局与选址、场地规划等要求。根据国务院有关部署和要求,住房城乡建设部会同民政部、国土资源部等部委联合印发了民发〔2014116号文件,明确了加强城市、社区养老服务体系和设施建设的具体要求。

  下一步,住房城乡建设部将从规划标准规范、指导规划编制和实施管理3个方面继续推进养老设施纳入城乡规划。一是加快开展《城市居住区规划设计规范》、《城市公共服务设施规划规范》、《城镇养老设施规划规范》等养老相关规划标准规范的修订工作,提高和完善养老设施的设置要求和标准。二是根据国发〔201713号文件等要求,完善和深化社区层面的养老服务设施专项规划。三是督导各地严格按照城市总规、控制性详细规划及相关标准规范确定的设置要求,在居住区规划建设过程中配套相应的养老服务设施。

  四、关于鼓励社会资本进入养老领域

  为鼓励社会民营资本进入养老领域,减轻民营养老机构建设成本,国家发布实施了一系列扶持政策:

  一是在国土资厅发〔201411号文件中,明确对非营利性养老服务机构,其养老服务设施用地可采取划拨方式供地。民间资本举办的非营利性养老服务机构,经认定同意变更为营利性的,其养老服务设施用地经批准后可办理协议出让(租赁)土地手续。营利性养老服务设施用地,应当以租赁、出让等有偿方式供应,原则上以租赁方式为主。各地可制订养老服务设施用地以出租或先租后让供应的鼓励政策和租金标准。企事业单位、个人对城镇现有空闲厂房、学校、社区用房等进行改造利用,兴办养老服务机构,经规划批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务且连续经营一年以上的,五年内可不增收土地年租金或土地收益差价,土地使用性质也可暂不作变更。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可依法使用农民集体所有土地。

  二是在发改投资〔20142091号文件中,明确要积极鼓励社会资本投资健康与养老服务工程。对医疗、养老设施中非营利项目用地可按《划拨用地目录》(国土资源部令第9号)实行划拨,营利性项目按照相关政策优先安排供应。

  三是在民发〔201533号文件中,就民间资本投资养老服务设施所需建设用地适用国家规定的养老服务设施用地供应和开发利用政策,国土资源管理部门积极做好用地服务等进一步加以明确。

  四是在国土资发〔201537号文件中,对房地产供应明显偏多或在建房地产用地规模过大的市、县,明确国土资源主管部门、住房城乡建设、城乡规划主管部门可以根据市场状况,研究制订未开发房地产用地的用途转换方案,通过调整土地用途、规划条件,引导未开发房地产用地转型利用,用于国家支持的养老产业等项目用途的开发建设,促进其他产业投资。这在推动地区房地产去库存的同时,为民营经济进入养老产业提供了新的机遇。

  五是在国办发〔201584号文件中,明确各级政府要在土地利用总体规划和城乡规划中统筹考虑医养结合机构发展需要,做好用地规划布局。对非营利性医养结合机构,可采取划拨方式,优先保障用地;对营利性医养结合机构,应当以租赁、出让等有偿方式保障用地,养老机构设置医疗机构,可将在项目中配套建设医疗服务设施相关要求作为土地出让条件,并明确不得分割转让。依法需招标拍卖挂牌出让土地的,应当采取招标拍卖挂牌出让方式。国土资源部门要切实保障医养结合机构的土地供应等。

  六是在民发〔2016179号文件中,规定城市经济型酒店等非民用房转型成养老服务设施的,报民政、住房城乡建设、国土资源、规划等部门备案。五年内可暂不办理土地和房产功能变更手续,满五年后继续用于养老服务设施的,可由产权人按有关规定办理使用功能变更手续。

  七是国办发〔201691号文件中,明确规定营利性养老服务机构利用存量建设用地建设养老设施,涉及划拨建设用地使用权出让(租赁)或转让的,在原土地用途符合规划的前提下,允许补缴土地出让金(租金),办理协议出让或租赁手续。企事业单位、个人对城镇现有空闲的厂房、学校、社区用房等进行改造和利用,举办养老服务机构,经有关部门批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务且连续经营一年以上的,五年内土地使用性质可暂不作变更。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可依法使用农民集体所有的土地。对在养老服务领域采取政府和社会资本合作(PPP)方式的项目,可以国有建设用地使用权作价出资或者入股建设。

  八是在经国务院同意,国土资源部会同发展改革委等部门印发的《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》(国土资规〔201620号)中,提出要完善公共服务项目用地政策。对可使用划拨地的养老等项目,除可按划拨方式供地外,鼓励以出让、租赁方式供地,支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地,与社会资本共同投资建设。

  九是在银发〔201665号文件中,明确鼓励银行业金融机构创新金融产品和服务,探索以养老服务机构有偿取得的土地使用权、产权明晰的房产等固定资产为抵押,加大对养老服务机构的信贷支持力度。

  十是在国办发〔201721号文件中,进一步明确医疗、养老等领域新供土地符合划拨用地目录的,依法可按划拨方式供应。对可使用划拨用地的项目,在用地者自愿前提下,鼓励以出让、租赁方式供地,支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地,与社会资本共同投资建设。应有偿使用的,依法可以招拍挂或协议方式供应,土地出让价款可在规定期限内按合同约定分期缴纳。支持实行长期租赁、先租后让、租让结合的土地供应方式。

  据民政部统计,截至2016年底,全国经民政部门设立许可的养老机构3.1万个,其中民办养老机构约占39%。北京、吉林、上海、浙江、江苏等9个省份民办养老机构占比已经超过50%

  下一步,民政部将会相关部门做好以下工作:一是发挥政策综合激励效益。全面落实国办发〔201691号、国办发〔201721号文件要求,进一步细化养老服务领域优惠扶持政策,做好文件各项任务措施的落实工作。二是加大养老服务放管服工作力度。抓好民政部、国土资源部等部门就民发〔201725号文件的落实,把该放的权力放开放到位,把该管的事务管住管好,向影响养老服务业发展的顽瘴痼疾开刀,通过压减审批流程,强化监管服务能力,进一步降低社会力量参与养老服务业的制度性成本。三是坚持“激发社会活力,充分发挥社会力量的主体作用,健全养老服务体系”的指导思想,将吸引社会力量参与的措施落实到养老服务体系建设的各项工作中,着力解决社会资本参与养老服务业发展面临的设施用地、金融支持、税费优惠、人才培养等方面的实际困难,加快推进公办养老机构改革,深入推进居家社区养老服务改革试点,进一步加大对真抓实干成效明显地方的激励支持力度。

  五、关于鼓励农民自愿将土地流转收益投入农村养老保险

  人力资源社会保障部明确,国务院于2014年印发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》,决定将新型农村和城镇居民社会养老保险两项制度合并实施,在全国范围内建立制度名称、政策标准、管理服务、信息系统“四统一”的城乡居民基本养老保险制度。截至201612月底,全国城乡居民养老保险参保人数达到50847万人,其中60岁以上领取养老金人数达到15270万人,其中60岁以上领取养老金人数达到15270万人,月人均养老金水平117元,其中基础养老金水平达到105元。按照制度规定,参保农民可用土地流转收益自愿选择较高年缴费档次缴费,以确保未来养老待遇有较大提高。

  下一步,人力资源社会保障部将重点做好以下工作:一是积极研究建立城乡居民养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制。二是强化缴费激励约束机制,引导城乡居民早参保、勤续保、选高档,不断增加个人账户积累,提高保障水平。三是加大宣传力度,结合全民参保计划,实现法定人群全覆盖。四是加强城乡居民养老保险基层经办能力建设,提高信息系统建设和金融服务水平,推动城乡居民享受到同样的公共服务。

  感谢您对国土资源管理工作的关心与支持。

  联系单位及电话:

   国土资源部土地利用管理司    (010)66558230

                                    国土资源部

                                  2017818

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